Resumen
Presentamos un panorama del conversatorio realizado en el marco de la II Semana de Salud Comunitaria del Departamento de Salud Comunitaria de la Universidad Nacional de Lanús. Se destaca la importancia de las políticas estatales de salud para garantizar derechos y mejorar indicadores poblacionales. En un contexto de retroceso y desmantelamiento de políticas sociales, se recuperan experiencias de Argentina, Brasil y Paraguay que evidencian avances en procesos de desprivatización, ampliando acceso y calidad de atención en salud. Se subraya el rol del Estado, la participación comunitaria, las articulaciones intersectoriales e interinstitucionales para sostener transformaciones favorables en los sistemas públicos.
Introducción
En el marco de la II Semana de Salud Comunitaria del Departamento de Salud Comunitaria de la Universidad Nacional de Lanús organizamos una mesa que buscó traer a la discusión la importancia de las políticas de salud pública, para garantizar el acceso a la salud de las personas con un impacto en la mejora de los indicadores epidemiológicos de salud poblacional. Esta crónica busca dar cuenta de las conversaciones entre investigadores/as y gestores/as de Argentina, Brasil y Paraguay.
En un contexto signado por el retroceso y desmantelamiento sistemático de las políticas sociales —y de las sanitarias en particular—, nos propusimos recuperar experiencias implementadas en la Argentina y en otros países de la región: Paraguay y Brasil, en las que se ha registrado avances y retrocesos en procesos de desprivatización de la salud, con mejoras en indicadores de salud a través de políticas públicas innovadoras que mejoran el acceso y la calidad de la atención de los sistemas de salud. De esta manera, buscamos visibilizar el potencial de las políticas públicas y el rol clave del Estado en momentos de crisis, al tiempo que reflexionar sobre las acciones y procesos necesarios para avanzar hacia el desarrollo e implementación de políticas efectivas de reducción de las desigualdades y la consecuente mejora de la salud poblacional en nuestros territorios.
Brasil
En primer lugar, expuso Leonardo Mattos, doctor en Salud Colectiva y profesor en el Instituto de Estudos de Saúde Coletiva da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IESC/UFRJ), que actualmente coordina el Grupo de Pesquisa e Documentação sobre o Empresariamento da Saúde (GPDES) y el Observatorio de la Desprivatización de la Salud presentó Desprivatização como caminho para a construção de políticas de saúde universais e equitativas. En su presentación nos invita a conocer la propuesta teórica que se viene construyendo desde el grupo de investigación que conforma el Observatorio de la Desprivatización de la Salud, como horizonte político para un sistema de salud público universal, con políticas que garanticen el acceso equitativo a la salud.
Desde el observatorio se parte de la idea que los sistemas universales son más eficientes en garantizar la salud y tienen mayor capacidad de incluir a todos los estratos sociales. Este tipo de sistemas son financiados por recursos públicos, con acceso universal igualitario sin ningún tipo de discriminación, otorga cuidados integrales de salud en cada etapa de la vida, principalmente basado en la provisión pública/estatal, entiende a la salud como un bien común y un derecho social, y se organiza desde redes de servicios territorializadas con control social y participación popular. Esto es lo que distintas experiencias históricas han planteado a lo largo del siglo XX acerca de cuál es el mejor camino para garantizar la salud, pero no solo garantizarla sino garantizarla con equidad, inclusión y garantía de derechos. Ejemplo de esas experiencias históricas los presentan los países europeos de posguerra, principalmente, el caso de Inglaterra. También se encuentran las experiencias de los países escandinavos y de los países con regímenes socialistas. En la región una de las principales referencias es Cuba y posteriormente Brasil. En las décadas del cincuenta, sesenta y setenta, en Asía y África, distintos países tuvieron en el horizonte político la construcción de sistemas de salud universales.
Todo este conjunto de experiencias convergieron en la conferencia de Alma Ata en el año 1978, en la cual se buscaba promover la Atención Primaria de la Salud bajo el lema «Salud para todos en el año 2000», que colocaba la APS en un lugar central pero, sobre todo, un aspecto clave que se planteó en la Conferencia se refirió a que para garantizar el derecho a la salud era necesario un orden nacional e internacional económico y político más justo, basado en la cooperación, el respeto a la soberanía y a la autodeterminación de los estados.
Tenemos evidencias de que los sistemas universales son más eficientes que los sistemas de seguro social o los sistemas más segmentados o mercantilizados, tanto en mejorar los indicadores de salud como en organizar de forma más eficiente los sistemas. A pesar de esto, lo que ocurrió en los últimos 40 años no fue exactamente el avance hacia sistemas universales. Durante este largo periodo de ascenso del neoliberalismo, la propuesta de los sistemas de salud universales salió de la agenda y se instaló la idea de que los sistemas de salud pueden ser privatizados, donde el sector privado participe de distintas formas. Se naturalizó la segmentación y el foco se colocó en el alcance de la cobertura. La segmentación fue muy funcional a la privatización, ya que en la medida en que se segmenta es posible ofrecer distintos productos para distintos estratos sociales. Estos procesos también están estrechamente vinculados a los procesos de acumulación de capital. El sector de salud no deja de ser un sector económico y en ese sentido las actividades de la salud y los sistemas de salud se han vuelto espacios de alta rentabilidad económica, vinculados en muchos casos a mercados financieros nacionales e internacionales.
Más allá del contexto actual, desde el observatorio se plantea que la privatización no es el único camino posible a pesar de que desde el pensamiento hegemónico sostienen que este proceso es la única alternativa. En primer lugar, porque desde el punto de vista histórico se encuentran otras experiencias donde no existe el predominio del sector privado y, por otra parte, durante el liberalismo han convivido experiencias de privatización con experiencias de desprivatización. El Sistema Único de Salud es un claro ejemplo de ello.
En este punto, entendemos la privatización como el crecimiento del papel de las funciones y del poder del componente privado de la salud en la dirección y organización de estos sistemas dentro de una dinámica en constante transformación. En esa línea la desprivatización se define por el crecimiento del papel de las funciones y del componente público en la dirección y organización del sistema.
Existen experiencias recientes en la región de intentos de reversión de estos procesos de privatización como fueron los casos de Chile y Colombia. En la primera década de los 2000 se puede mencionar el caso uruguayo. Actualmente el caso de México. En este sentido, es posible afirmar que la demanda social por sistemas de salud públicos y universales, sigue viva. Para concluir, hoy, si queremos volver a pensar en sistemas públicos universales en el siglo XXI, necesariamente tenemos que hablar de caminos hacia la desprivatización de los sistemas.
Paraguay
Desde Paraguay participaron Patricia Lima Pereira y Pedro Pérez Quintana, investigadores del Grupo de Trabajo Ciencias Sociales para la Salud – Laboratorio de Políticas Sociales (LabSo) de FLACSO Paraguay. Presentaron Privatización, Desprivatización y Políticas Públicas en Salud: Un Análisis Comparativo de la Experiencia Paraguaya (2008-2012 y 2018-2026). En un contexto caracterizado por el retroceso sistemático de las políticas sociales y sanitarias, la presentación explora dos momentos históricos contrastantes en la política de salud paraguaya para desentrañar los mecanismos institucionales, los actores políticos y las coaliciones que permiten tanto procesos de desprivatización como de mercantilización. Así, a partir de dos ejemplos de la historia sanitaria reciente, analizan, además, de qué forma las políticas públicas en salud son el resultado de alianzas de poder, decisiones institucionales y, fundamentalmente, de procesos de debate público que pueden ser visibles o estar deliberadamente ocultos.
La experiencia de desprivatización está enmarcada en el proceso de instalación de las primeras Unidades de Salud de la Familia (USF), durante el periodo de 2008-2012, que marcó un punto clave en la política de salud paraguaya. Tras una larga transición democrática (1989-2008) donde el mismo partido conservador que sostuvo la dictadura stronista permanecía en el gobierno, y en un contexto de fragilidad institucional agravado por crisis económicas, desempleo y emigración masiva hacia España y Argentina, se logró una coalición de fuerzas y un consenso político sobre al menos una cuestión: el sistema de salud requería una transformación urgente. En el marco de un gobierno de coalición progresista, entre 2008 y 2012 se avanza en la eliminación de los aranceles para acceder a prestaciones médicas en establecimientos públicos y la expansión de la atención primaria de salud, con instalación de equipos multidisciplinarios a escala nacional. Este cambio político no se produjo en el vacío. Fue el resultado de años de trabajo territorial de movimientos sociales de salud que precedieron a este gobierno.
Los resultados en indicadores de salud fueron rápidamente visibles. La mortalidad materna se redujo en 24 % en apenas tres años (2008-2011). La mortalidad infantil descendió 13 %. Las consultas de atención primaria aumentaron 45 %, y el número de personas que consultaban en el sistema público creció 57 %. El gasto de bolsillo en la población general disminuyó 52 %, y en el quintil más pobre, 19 %. Sin embargo, esta expansión operó bajo una limitación estructural importante: el gobierno progresista no realizó una reforma integral del sistema de salud. Las USF se insertaron dentro de la estructura existente, manteniendo subsistemas fragmentados (Ministerio de Salud, Seguridad Social, sanidad policial, sanidad militar, Hospital de Clínicas). Esta falta de integración significó que los avances logrados en APS coexistían con contradicciones irresolutas en otros niveles del sistema. Desde esta perspectiva, la experiencia es un caso de estudio sobre qué es posible alcanzar sin reforma integral: la expansión de ciertos servicios, resultados epidemiológicos significativos, pero sin transformar las estructuras de poder subyacentes del sistema de salud es difícil su permanencia.
Desde 2018, y especialmente a partir de 2020 durante la pandemia de COVID-19, Paraguay ha experimentado una nueva transformación institucional profunda. El gasto público de salud, al igual que durante la instalación de las USF registró una fase acelerada, pero en esta ocasión se da en el marco de una privatización encubierta.
Entre 2018 y 2026, el equivalente al 10-15 % del presupuesto anual del Ministerio de Salud se destina al sector privado de salud mediante compras de seguros médicos para funcionarios y tercerizaciones de servicios. En términos absolutos, en los últimos cinco años, Paraguay ha transferido casi 400 millones de dólares del presupuesto público al sector privado de salud. Esto genera una paradoja: trabajadores del sector público que han logrado acceso a una prestación que antes no tenían (un seguro médico privado, que establece límites máximos de gastos cuando estos trabajadores enfrentan problemas de salud complejos), frecuentemente son derivados de nuevo al sector público, que permanece como receptor de tratamientos de alto costo, pero cada vez más desfinanciado.
La transformación del sistema de salud opera, así, mediante desplazamiento y deriva institucional. Las USF siguen existiendo, los equipos de salud siguen formalizados, pero la inversión, infraestructura y equipamiento tiene una tendencia a ser administradas por el sector privado a través de la captura de fondos públicos.
Argentina
Lorena Zappoli, del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires, presentó el «Programa Qunita Bonaerense», del cual es coordinadora. Se trata de una política que cuenta con una importante trayectoria en Argentina. Qunita: Un comienzo de vida equitativo, fue una política pública integral de salud, iniciada en el año 2015 a nivel nacional, destinada a acompañar a las personas gestantes y reducir la mortalidad infantil domiciliaria por colecho, promoviendo un sueño seguro. El Plan Qunita en Argentina fue interrumpido a los pocos meses de su implementación, habiendo ya demostrado su eficacia en el movimiento de indicadores sanitarios. Fue dado de baja a principios de 2016 debido a una combinación de denuncias judiciales por «supuestos sobreprecios» y cuestionamientos oficiales sobre la seguridad de los componentes del kit. En el año 2021 todos los imputados fueron sobreseídos.
Ese mismo año 2021, se retoma la política desde el Ministerio de Salud de la PBA. El programa Qunita en su versión Bonaerense logra la efectiva articulación interministerial e intersectorial, intervienen ministerios de salud, de justicia y derechos humanos, mujeres y diversidades, trabajo y educación, entre otros. Es la implementación de la Ley 27611 en el territorio bonaerense.
El programa incide tanto en las familias beneficiarias del programa, como en las instituciones, donde ocurren transformaciones. Como resultado de su implementación se logró mejorar los espacios para dar cumplimiento a la ley de parto respetado en los hospitales, así como mejorar el acceso a los controles prenatales, la salud perinatal y la salud sexual accediendo a la anticoncepción con el alta hospitalaria. Además de promover la articulación con instituciones penitenciarias donde se realizan cada uno de los elementos de cuidado que trae el KIT Qunita.
La persona gestante recibe un moisés de madera de fácil armado, diseñado para que el bebé duerma seguro hasta los 6 meses de vida, recibe, además: ropa de cama, frazada, toalla, un bolso cambiador, ropa para el bebé, juegos, apósitos reutilizables para la gestión menstrual, libritos, etc. El programa no se limita a la entrega de estos elementos, se orienta, además, a promover la salud de la persona gestante y las niñeces, acompañando en toda la trayectoria por el sistema de salud durante esos mil días, desde el embarazo hasta la primera infancia. Una de las líneas de cuidado que organiza Qunita en cada territorio se efectiviza en los abordajes comunitarios «Qunita en tu Barrio»: búsqueda activa de personas gestantes, vacunación, acceso a métodos anticonceptivos, priorizando la organización social de los cuidados.
En cuanto al impacto del Programa en relación con los indicadores de parto respetado y continuidad de los cuidados, el Programa Qunita Bonaerense muestra un incremento sostenido en el acompañamiento durante el nacimiento cuando la persona gestante lo desea, que pasó del 63,3 % en 2022 al 86,0 % en 2025; mientras que el acompañamiento durante la cesárea aumentó del 50,0 % al 76,4 % en el mismo período. Asimismo, el acceso a métodos anticonceptivos de larga duración durante la internación posparto se incrementó del 10,2 % en 2022 al 18,2 % en 2024, registrándose un 15,8 % durante el primer semestre de 2025. En cuanto a la continuidad de los cuidados, entre julio de 2023 y diciembre de 2025, el 98,2 % de las personas beneficiarias accedió a turnos de consulta puerperal y el 96,8 % a una consejería de anticoncepción; entre las personas recién nacidas beneficiarias, el 99,9 % accedió a turnos de consulta de salud, mientras que el 51,93 % egresó con el resultado de las otoemisiones acústicas.
Este programa, además, tiene un impacto en dimensiones del cuidado no cuantificadas, vinculadas a la protección de los derechos en la primera infancia y de las personas gestantes, contribuyendo a disminuir inequidades y desigualdades sociales.
Brasil
Caiett Genial, Mestre en Memória Social (UNIRIO) y Geógrafo (UFRJ), presentó El Valor de lo Comunitario: Escucha, Territorio y Promoción de la Salud para la Garantía de Derechos. Caiett trabaja hace más de 10 años en el Foro Itaboraí, programa de presidencia de FIOCRUZ en las áreas de Promoción de la Salud, en el fortalecimiento comunitario de territorios periféricos y en la producción de datos cualitativos. A partir de herramientas de escucha colectiva, como Diagnóstico Territorial y la Cartografía Participativa, su trabajo se orienta a la formulación de políticas públicas que se implementan en asociación con organizaciones populares. Ese trabajo fuertemente territorializado ha mostrado la apropiación social de lo público y el potencial para la movilización social, cuando eso fue necesario en defensa de la salud pública.
Desde Brasil, Caiett Genial propuso mirar «lo público» desde el territorio: lo público como vínculo con las comunidades y el territorio como espacio de reproducción y de conflictos sociales. Recordó que la territorialización del Sistema Único de Saúde (SUS) de Brasil —de la Reforma Sanitaria y Alma-Ata a los agentes comunitarios y la Estrategia de Salud de la Familia— hizo que lo público pasara a significar presencia en el territorio, y no solo acceso a un equipamiento. En esa línea, presentó el trabajo del Foro Itaboraí, programa de la presidencia de la Fiocruz que actúa desde 2011 en la ciudad de Petrópolis (RJ) y cuyas acciones tienen un propósito común: implicar a las políticas públicas en las demandas sociales concretas.
Mediante diagnósticos participativos, cartografía social, memoria social, censos populares, intervenciones territoriales y educación popular, el Foro promueve espacios de construcción de una ciencia popular, a partir de la percepción de las comunidades y del saber de las y los profesionales del Estado que trabajan en el territorio. Así, la escucha comunitaria deja de ser un insumo aislado y se convierte en evidencia legítima para orientar decisiones, fortalecer la organización popular y sostener la movilización en defensa de la salud pública. Entre los desafíos señaló validar la percepción comunitaria como evidencia para las políticas, sostener la movilización en un contexto de polarización y de grupos autoritarios, enfrentar la discontinuidad de los proyectos por los cambios de gobierno y por financiamientos vía convocatorias, y construir indicadores municipales para los datos cualitativos locales.
En síntesis, destacó que la salud se promueve como coproducción entre el Estado y la comunidad, y que el valor de lo público se construye cuando el Estado escucha y se deja interpelar desde el territorio.
A modo de cierre: el valor de lo público ante la naturalización del privilegio privado
Sobre la base de las experiencias narradas podemos identificar las implicaciones político-sanitarias directas de la privatización/desprivatización de la salud en la región. Tanto la privatización como la desprivatización no son un hecho consumado e inevitable. Son el resultado de decisiones políticas específicas, de coaliciones de poder particulares, de coyunturas que fueron orientadas de cierta forma y bajo determinadas concepciones respecto al rol del Estado y a la respuesta del mismo frente a los riesgos sociales. Las exposiciones demuestran que, con la participación y movilización comunitaria, en diálogo con las políticas públicas, es posible expandir servicios de salud, producir resultados epidemiológicos favorables significativos y garantizar derechos fundamentales. Estas políticas también requieren de coaliciones políticas amplias, visibilidad pública de los mecanismos de transferencia de fondos, articulación entre movimientos sociales de salud, trabajadores del sector público, profesionales de la salud, actores de la educación. No puede ser tarea de funcionarios técnicos o investigadores en solitario. Requiere de la construcción de fuerzas colectivas. En suma, la lucha por la desprivatización no puede limitarse a rechazar lo privado. Debe producir visiones alternativas sobre cómo organizar, financiar y gobernar sistemas de salud públicos que garanticen efectivamente derechos. Las experiencias aquí narradas ofrecen elementos para esa construcción: participación comunitaria estructurada, inversión pública en capacidades locales, leyes y normas que institucionalicen y formalicen logros.
Es necesario fortalecer y activar redes de información, análisis, solidaridad y construcción de propuestas que trascienden las experiencias nacionales.
En síntesis, frente al retroceso y desmantelamiento de políticas sociales y sanitarias, estas presentaciones recuperan experiencias que evidencian avances por caminos posibles, advierte sobre mecanismos ocultos de privatización encubierta, e identifica las condiciones que hacen posible avanzar hacia la desprivatización.
Con esta información es posible construir respuestas situadas, abordajes colectivos, con mirada transnacional, que en condiciones favorables promuevan políticas de salud local, nacional y regional hacia la garantía de derechos.
Charla completa disponible en: https://youtu.be/mPCNss866M0
María José Luzuriaga es Investigadora del Instituto de Justicia y Derechos Humanos y profesora del Departamento de Salud Comunitaria de la UNLa, integrante de la Red Argentina de Investigadoras e Investigadores de Salud (RAIIS) y del Grupo de Pesquisa e Documentação sobre o Empresariamento da Saúde (GPDES) mariajoseluzuriaga@gmail.com
Leonardo Mattos es Profesor del Instituto de Estudos de Saúde Coletiva da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IESC/UFRJ), coordinador del Grupo del Grupo de Pesquisa e Documentação sobre o Empresariamento da Saúde (GPDES) y del Observatorio de la Desprivatización de la Salud.
Patricia Lima Pereira es Coordinadora e investigadora del Grupo de Trabajo Ciencias Sociales para la Salud de FLACSO Paraguay y del Laboratorio de Políticas Sociales (LabSo).
Pedro Pérez Quintana es Investigador del Grupo de Trabajo Ciencias Sociales para la Salud de FLACSO Paraguay y del Laboratorio de Políticas Sociales (LabSo).
Lorena Zappoli es Coordinadora del Programa Qunita Bonaerense. Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires .
Caiett V. Genial es Integrante del Fórum Itaboraí, programa da presidência da FIOCRUZ nas áreas de Promoção da Saúde.
Anahí Sy es Investigadora en el Instituto de Justicia y Derechos Humanos, CONICET y profesora del Departamento de Salud Comunitaria de la UNLa, integrante de la Red Argentina de Investigadoras e Investigadores de Salud (RAIIS) anahisy@gmail.com
Links de interés
Línea de Investigación Salud, Políticas Públicas y Derechos/Instituto de Justicia y Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús: https://ijdh.unla.edu.ar/salud-politicas-publicas-y-derechos
Observatório da Desprivatização da Saúde del Grupo de Pesquisa e Documentação sobre o Empresariamento da Saúde:
Fórum Itaboraí: Política Ciência e Cultura na Saúde: https://forumitaborai.fiocruz.br
Grupo de Trabajo Ciencias Sociales para la Salud – Laboratorio de Políticas Sociales de FLACSO Paraguay
