Vínculos sectoriales de las comisiones del Congreso Nacional
Cuando pensamos en el agro y el Congreso, imágenes de la fase final del “conflicto con el campo” de 2008 acuden a nuestra mente. Diputados y senadores discutiendo acaloradamente, funcionarios y dirigentes rurales entrando y saliendo del palacio legislativo, marchas en las inmediaciones del Congreso y, finalmente, el debate en el recinto y la votación. Pero por detrás de este dramático episodio de la política contemporánea de nuestro país, funcionó de manera más sigilosa el sistema de comisiones del congreso y, fundamentalmente, las comisiones agropecuarias de ambas cámaras. Éstas datan de los orígenes mismos del parlamento nacional y, a lo largo de su historia, han tratado los más diversos temas ligados al agro. No dictan la política, pero son responsables de aprobar los proyectos de ley que la enmarcan: la mayoría de las agencias y programas gubernamentales de este área fueron creados por leyes que pasaron por el tratamiento de estas comisiones.
Como investigador del CONICET en la UNLa estudio las “Redes de política pública en el parlamento: circulaciones y sociabilidades en las trayectorias de los diputados y senadores argentinos de las comisiones de agricultura y ganadería (2001-2019)”, analizo la composición de las comisiones agropecuarias del Congreso Nacional que contribuyen a entender su funcionamiento y el enraizamiento de sus miembros en un sector tan importante de la economía argentina. Algunos de los resultados muestran que sus vínculos con el agro son sumamente heterogéneos -hay desde expertos en el sector hasta legisladores completamente ajenos al mismo- y que la comisión de Diputados está mucho más enraizada que la del Senado (Levita, 2022).
¿Cuáles son los posibles efectos de su composición sobre la política agropecuaria? ¿Qué implicancias tienen estos hallazgos para el estudio del rol del parlamento en las políticas públicas?
Los estudios sobre los congresos latinoamericanos afirman que, en países fuertemente presidencialistas como los nuestros, estos poseen un papel reactivo y muy poca influencia sobre la política pública (Cox & Morgenstern, 2001). Como si fuera poco, sistemas de partidos inestables, altamente volátiles y con niveles de institucionalización muy variables conspiran contra las políticas de largo plazo, dificultando su debate y obstruyendo su implementación (Morgenstern, 2002b; Samuels, 2011; Botero, 2011). En este panorama, los políticos tienen pocos incentivos para desarrollar carreras legislativas y especializarse en el trabajo parlamentario y en áreas de política pública específica. Así, los congresos terminan teniendo poca influencia sobre la planificación, ejecución y control de la políticas públicas.
En la misma línea, las investigaciones sobre el congreso argentino afirman que este tiene escasa iniciativa, está centrado en temas locales, se encuentra poco profesionalizado y no promueve carreras legislativas (Bonvecchi y Mustapic, 2011; Calvo, 2014). Con una alta disciplina partidaria, los diputados y senadores se encuentran orientados al partido antes que a sus votantes (Jones, 2002). De allí que, aunque sean verdaderos políticos profesionales, resultan legisladores amateurs (Jones et al., 2002).
Como corolario, los legisladores forman parte de un elevado número de comisiones. Esto limita la profesionalización legislativa, ya que no pueden dedicar suficiente tiempo y esfuerzo a adquirir experiencia en cada uno de ellos (Mustapic, 2000; Molinelli, Palanza y Sin, 1999; Jones et al., 2002; Calvo, 2013). Las posiciones en las comisiones son muy apreciadas, pero no como una plataforma para lanzar iniciativas ni como un foro para la toma de posiciones, sino debido a la recursos que habilitan, como una mayor influencia y, en particular, la posibilidad de contratar más personal (Jones et al., 2002).
Sin embargo, a pesar de su relativa debilidad, en determinadas circunstancias, los congresos y sus comisiones pueden resultar clave (Cox & Morgenstern, 2001). Su influencia es ocasional, ya que no tienen mucha iniciativa y dependen de la voluntad del gobierno o de los partidos de oposición, pero pueden llegar a ser cruciales cuando un proyecto de ley termina en sus manos.
Hasta el momento centré la investigación en dos grandes preguntas: ¿Cómo han estado compuestas las comisiones de Agricultura y Ganadería de la Cámara de Diputados y de Agricultura, Ganadería y Pesca del Senado en los últimos años? ¿Qué determina que un legislador forme parte de estas comisiones? Los estudios sobre el tema en la Argentina afirman que la composición de las comisiones depende en esencia de lo que convenga a los líderes partidarios. Este enfoque es el de la llamada teoría del partido cartel. Mi trabajo buscó probar el peso de otros dos grandes factores explicativos: el perfil profesional de cada legislador (teoría informacional) y las características de su electorado (teoría distributiva).
Con ese fin trabajé a partir de una base de datos de la Fundación Directorio Legislativo y construí un índice de “enraizamiento” que me permitió medir la intensidad de los vínculos con el agro de cada diputado o senador dentro y fuera de las comisiones agropecuarias a partir de tres variables: sus estudios (si son ingenieros agrónomos, por ejemplo), su profesión por fuera de la política (si son productores rurales, entre otras) y las áreas en la que se especializa.
Primero, como era de esperarse, los miembros las comisiones están entre tres y cuatro veces más enraizados en el sector que el resto de los legisladores. Sin embargo, los diputados están más vinculados que los senadores, especialmente a través de su trayectoria profesional y de sus títulos. Los legisladores con un enraizamiento agropecuario alto tienen mayor edad, mayor experiencia política, provienen de provincias con un mayor peso del agro en sus economías, están más especializados en el trabajo de la comisión (están hace más tiempo y no dividen su tiempo entre tantas comisiones) y suelen tener cargos de mayor jerarquía dentro de la comisión.
Segundo, a mayor enraizamiento en el sector, más chances de estar en la comisión, tanto en Diputados como en Senadores. Además, provenir de una provincia agropecuaria y haber tenido experiencia política local también demostraron aumentar las chances de que un legislador sea miembro de estas comisiones. En definitiva, además de la voluntad y las estrategias de los líderes partidarios de los bloques parlamentarios que deciden quién va a cada comisión, la experiencia profesional de cada legislador y su electorado también son importantes. Esto es relevante porque demuestra que las teorías informacional y distributiva son necesarias para comprender el funcionamiento de, al menos, algunas comisiones del congreso argentino.
En definitiva, existe un cierto arraigo en el sector, aunque éste se distribuye de manera desigual dentro de las cámaras y de las comisiones. Hay algunos legisladores mucho más vinculados al agro que otros. Para los más vinculados, la comisión podrá ser un lugar por el que luchar para construir capital político y beneficiarse al utilizarlo como plataforma para lanzar iniciativas políticas o como foro para la toma de posiciones. Para los menos arraigados, será solo un asiento para ocupar lejos de sus principales preocupaciones esperando que los líderes del partido les digan cuándo levantar la mano.
¿Qué implicancias tienen estos hallazgos para el estudio del congreso argentino y de la representación de los intereses sectoriales del agro? Por un lado, abren la posibilidad de abordar con un nuevo enfoque las comisiones económicas sectoriales del congreso (agricultura, minería, industria, etc.) estudiando los vínculos de sus miembros y complejizando las explicaciones acerca de su composición. Por el otro, de manera prospectiva, estos resultados pueden ser útiles para estudiar la representación del sector en el Congreso. Una investigación cualitativa exploratoria en este campo sugiere que los grupos de interés agropecuarios golpean las puertas de los legisladores solo en ocasiones específicas, cuando se trata un determinado proyecto de ley de su interés. Allí, el enraizamiento en el sector puede ser tanto un facilitador para que estos grupos lleguen mejor a los miembros del comité y obtengan votos para su causa, gracias a sus conexiones, como un obstáculo difícil para hablar con los legisladores, ya que, como muchos miembros afirman, cuanto más ajeno un legislador es para los asuntos del agro, más fácilmente influenciable resulta.
Hacia el futuro, una comprensión más profunda del papel que juega el Congreso argentino en la política agropecuaria se alcanzará, en primer lugar, mediante una investigación cualitativa sobre los miembros de las comisiones y, en segundo lugar, mediante una indagación sobre el trabajo legislativo de las comisiones.
Gabriel Levita es profesor adjunto en el Departamento de Planificación y Políticas Públicas e investigador asistente del CONICET en el Instituto de Problemas Nacionales.
La investigación a la que hace referencia este artículo fue publicada en https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/lamp.12248
Bibliografía
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Mustapic, A. M. (2000). “Oficialistas y diputados”: Las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina. Desarrollo Económico, 39(156), 571. https://doi.org/10.2307/3455833
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