Antecedentes de la gestión provincial
Eduardo Duhalde destacó que la política que aplicó en la Gobernación (1991-99), fue el resultado de su experiencia previa en la gestión como Intendente de Lomas de Zamora (1974-76 y 1983-87).
En la Municipalidad creó la Dirección Municipal de Tierras (1974) y la Subsecretaría de Tierras y Vivienda (1983), dando participación activa a la población en la flamante Dirección de Organización Social Comunitaria.
La Subsecretaría impulsó las “Casas de Tierras”, integradas por vecinos delegados que fueron elegidos por cada manzana y zona de influencia. Esta organización popular fue fundamental para lograr la sanción y el efectivo cumplimento de la Ley de Expropiación 8358/74, tendiente a regularizar 158 manzanas en la localidad de Ingeniero Budge, Lomas de Zamora.
La Subsecretaría de Tierras y Vivienda desarrolló un Plan Municipal de Vivienda y adquirió una Planta elaboradora de bloques de hormigón. La construcción de las soluciones habitacionales se realizó con el protagonismo comunitario por parte de los vecinos, Mutuales y Sociedades de Fomento (Duhalde 2021).
El reconocimiento del derecho a la tierra y la vivienda en la Constitución de 1994
Durante la Gobernación Duhalde, se inició un proceso constituyente que terminó con la sanción de una nueva Carta Magna en el año 1994. El artículo 36, inciso 7 de la Constitución bonaerense estableció que “La Provincia promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia; garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos”.
La Constitución impulsó la desconcentración urbana y que los bonaerenses vivan en el interior de la provincia. Sobre este principio rector, el Gobierno elaboró un conjunto de políticas y de acciones tendientes a favorecer el acceso al suelo y a la vivienda a los habitantes de la Provincia.
Modificaciones de la estructura provincial: creación de la Secretaría de Tierras y Urbanismo
Con el Decreto 231/95 el Gobernador creó la “Unidad Provincial de Tierras y Desarrollo Urbano”. Poco tiempo después, éste último ente fue suprimido[1] y remplazado por la “Secretaría de Tierras y Urbanismo” con dependencia de la Unidad Gobernador. El decreto de creación 3426/95 planteó que sus objetivos eran: 1.- Establecer mecanismos y cursos de acción para lograr la regularización dominial y urbana en el territorio; 2.- Desarrollar acciones con el fin de recuperar y reestructurar el fenómeno urbano y dominial de los asentamientos, barrios carecientes y sectores marginados; 3.- Identificar, registrar, evaluar y categorizar los predios de origen público y/o privado que fueren considerados aptos para la concreción de planes y programas de desarrollo y mejoramiento del hábitat, determinando pautas para el desarrollo urbano y la planificación territorial y uso del suelo; 4.- Evaluar y programar las acciones necesarias para la resolución del déficit habitacional en la Provincia, prioritariamente en los distritos declarados de emergencia y establecer los mecanismos de canalización de los recursos financieros que se habiliten para los fines de la Secretaría; 5.- Convenir con los municipios el desarrollo y ejecución de las acciones necesarias a los fines precedentes.
Programa Familia Propietaria
Con la Ley 11.423/93[2] se creó el Programa Familia Propietaria y se le asignó un presupuesto inicial de 16 millones de dólares. En la Apertura de Sesiones Legislativas del año 1993, Duhalde destacó que “el gobierno provincial ha puesto en marcha el Plan Familia Propietaria. Un plan que comprende a quienes carecen de terreno, o a aquéllos que teniéndolo, no pueden construir su casa, o a los que teniendo terreno y casa no pueden escriturar. Como se trata de arraigar a la gente y desarrollar la provincia interior, he resuelto que se vuelque a sus ciento cuatro municipios el cien por ciento de los recursos del FONAVI[3] no comprometidos en obras anteriores”.
Con el Decreto 2510/94[4] Duhalde creó una Unidad Ejecutora y Coordinadora del Programa Familia Propietaria, con dependencia del Gobernador. Entre otras funciones, tenía la potestad de “Ejecutar por sí o mediante convenios celebrados con Entidades gubernamentales, municipios, entidades intermedias y/o terceros la implementación del plan”; “Gestionar la expropiación de bienes para su afectación a las obras o servicios” y “Gestionar la obtención de créditos de fuentes nacionales o internacionales”.
Inicialmente, la Unidad se integró con el personal del Instituto de la Vivienda y de la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Con el Decreto 703/97 se aprobó una nueva estructura organizativa compuesta por las Direcciones Provinciales “Técnico-Administrativo”, de “Apoyo Administrativo-Contable” y de “Apoyo Técnico”.
En línea con el mandato de la Constitución bonaerense, el Programa se lanzó en las municipalidades del interior de la provincia. Duhalde destacó que “A la gente debemos arraigarla en el interior de la provincia; donde la calidad de vida es superior, donde los lazos de familia, de amistad, de vecindad, se encuentran más fuertes; y para arraigarlos tenemos que garantizarle ese derecho del que estaba hablando: el derecho de cada familia de ser propietaria” (Duhalde 1999 b).
Tierras del Estado Nacional
La provincia gestionó la adquisición de las tierras del Programa Arraigo y de los inmuebles incluidos en la Ley Nacional 24.146/92.
La ley 23.697/89 de “Emergencia económica” estableció que “el Poder Ejecutivo Nacional centralizará, coordinará e impulsará las acciones tendientes a agilizar las ventas de los inmuebles del dominio privado del Estado, de sus entes descentralizado o de otro ente en que el Estado Nacional o sus entes descentralizados, tengan participación total o mayoritaria de capital o de la formación de las decisiones societarias, que no sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones o gestión”. A partir de acá y con el Decreto nacional 846/91 se creó la “Comisión de Tierras Fiscales Nacionales – Programa Arraigo” y entre sus funciones estaban las de impulsar “todas aquellas acciones tendientes a lograr la regularización dominial de las tierras fiscales nacionales mediante su transferencia a favor de los actuales ocupantes”.
Con el Decreto 3522/94 se facultó a la Unidad Ejecutora y Coordinadora a “suscribir y aprobar la documentación que fuere menester a fines de obtener la transferencia de los inmuebles comprendidos en la Ley Nacional Nº 24.146/92[5] y su Decreto Reglamentario Nº 776/93”. En este marco, se adquirieron diversos inmuebles destacándose los provenientes de las privatizaciones que quedaron bajo la órbita del Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (ENABIEF). La Gobernación firmó un Convenio con este organismo y se obtuvieron, entre otras tierras, 239 hectáreas ubicadas en la municipalidad de Bahía Blanca (Duhalde 1999).
El Programa Familia Propietaria en cifras
Para la implementación del Programa Familia Propietaria en el año 1993 se realizó un censo de Necesidades de Tierras, que luego fue permanentemente actualizado. Inicialmente, se inscribieron 48.066 familias y al año 1999 esa cifra se proyectó por arriba de los 150.000 demandantes.
La provincia compró y adquirió tierras del Estado Nacional y de privados en acuerdo con las municipalidades[6]. Posteriormente, se entregaron créditos a los municipios y a cooperativas de vecinos para la construcción de viviendas. Entre 1994 y 1999 el subsidio girado a las municipalidades alcanzó los 18,5 millones de dólares (Duhalde 1999) (Duhalde 1999 b).
En el año 1999 se había cumplido con la entrega del 93% de las demandas detectadas en el censo de 1993, alcanzando los 44.641 terrenos (Duhalde 1999).
El Plan Familia Propietaria firmó convenios con el Instituto Provincial de la Vivienda, con el Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano y con el Instituto Provincial de Empleo, entre otros. En este marco se construyeron 4000 casas (Duhalde 1999).
El Plan de Regularización Dominial de la ley 24.374/92
Duhalde apoyó la sanción de la Ley Nacional 24.374/92, que estableció un régimen de regulación dominial en favor de los ocupantes que acreditaban la posesión “pública, pacífica y continua durante 3 años”, con anterioridad al 1 de enero de 1992. Los inmuebles urbanos incluidos tenían que tener como “destino principal el de casa habitación única y permanente”.
La norma permitió regularizar lotes, villas y asentamientos de familias que vivían en terrenos privados y en suelo del Estado nacional, provincial y municipal. No se podía solicitar el ingreso a la ley por parte de quienes tenían otro inmueble o de aquellas personas cuya propiedad no sea la vivienda única. El trámite de la escrituración era gratuito y se realizaba meramente una contribución única del 1% de la valuación fiscal al Banco de la Provincia de Buenos Aires.
La Secretaría de Tierras y Urbanismo instrumentó la labor, inicialmente, a través de las Casas de Tierras Municipales y luego con la tarea de los 212 Registros Notariales de Escrituración creados por convenios con la Provincia. Este trabajo y logística involucró alrededor de 1000 personas (Duhalde 1999).
Jugó un rol fundamental en todo el proceso la Escribanía General de Gobierno. Esto fue posible ya que el gobernador Antonio Cafiero había impulsado la posibilidad de que la Escribanía se dedique a “Las regularizaciones dominiales de interés social que involucren a particulares, cuando así lo requieran el Poder Ejecutivo Provincial o las Municipalidades” (Ley 10.830/89).
En el marco de la Ley 24.374 entre los años 1991 y 1999 se entregaron más de 350.000 escrituras (Duhalde 1999).
Políticas de construcción de viviendas
La Provincia construyó entre los años 1992 y 1999, 83.573 unidades habitacionales. Al finalizar la Gobernación, se encontraban en ejecución otras 24.587 casas. Las iniciativas fueron edificadas con intervención de entidades privadas, de instituciones sin fines de lucro y con gobiernos municipales. Se les dio participación a las familias y se aplicaron experiencias de autogestión para la construcción, ampliación o finalización de las obras (Duhalde 1999).
Los principales programas de construcción fueron impulsados por:
- El Instituto Provincial de la Vivienda: ejecutó el Fondo Provincial de la Vivienda, los Planes Nacionales de Vivienda[7] y otro conjunto de políticas orientadas.
Según la investigación de Roxana Manes (2016), los programas de construcción de viviendas dependientes del Instituto vigentes entre 1992 y 1999, dejaron como resultado la construcción de 47.505 casas (1992-2003). La autora describió en detalle los planes y el número de soluciones habitacionales: Operatoria FONAVI: 13.555 viviendas; Operatoria FOPROVI: 70 viviendas; Operatoria Autogestión Constructiva: 2052 viviendas; Operatoria ProCasa: 5206 viviendas; Operatoria ProCasa-Solidaridad-Vuelta al Pago-ProTecho-Reconstrucción de barrios: 468 viviendas; Operatoria Bonaerense I: Abuelos y Novios (1640 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad (506 Conjuntos Habitacionales de 20.929 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Titularización de Hipotecas (5.451 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Plan Arraigo (292 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Autoconstrucción y Ayuda Mutua (597 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Vivienda Básica Asistida (547 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Trabajar (1.799 viviendas); Operatoria Bonaerense III: Financiamiento Compartido (1.523 viviendas); Operatoria Bonaerense IV: Emergencia Habitacional (719 viviendas); y Operatoria Bonaerense V: Préstamos Familiares (5.672 viviendas)
- El Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano: se implementaron los Programas de “Emergencia Habitacional” y de “Auto construcción y Ayuda Mutua”.
- El Banco Provincia: lanzó el “Plan PROYECTAR” de crédito social y se financiaron más de 25.000 casas. Con el “Programa de Apoyo a la Construcción” entre 1991 y 1999 se concretaron 240 emprendimientos por 135 millones de dólares. En el año 1996 se lanzaron los Préstamos Inmobiliarios BAPRO y a 1998 habían alcanzado a 9000 beneficiarios, invirtiendo más de 375 millones de dólares.
Los programas fueron un catalizador de nuevos empleos y movilizaron el mercado interno en cada una de las localidades de la Provincia.
Bibliografía citada
Duhalde Eduardo (1999) Apertura del 127 Periodo de Sesiones Ordinarias, Informe de Gestión, Asamblea Legislativa, Buenos Aires.
(1999 b) Otro Estado es posible. Diez mensajes fundamentales, Secretaría
de Coordinación de Estrategias de Gobierno, Buenos Aires.
(2021) América Latina, por una tierra para todos, Hojas del Sur, Buenos Aires. Manes Roxana (2016) Trayectoria Histórica del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires en el período 1956-2009, Tesis de Maestría, FTS-UNLP.
[1] También se suprimió la Subsecretaria de Urbanismo y vivienda del Ministerio de Obras y Servicios Públicos (artículo 9 decreto 3426/95).
[2] La ley 11.423/93 es una modificatoria de la 11.376. Con esta última normativa, el Estado se endeudó por U$S 600 millones para la realización obras de infraestructura y equipamiento en las municipalidades no incluidas en las inversiones del Fondo del Conurbano Bonaerense.
[3] En el año 1992 el Gobierno Federal transfirió a las provincias el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).
[4] Con el decreto 3628/99 se habilitó a la Unidad “Gestionar ante Organismos del Estado Nacional la compra de tierras para la Provincia y realizar todas las gestiones necesarias para incorporar las mismas al Programa Familia Propietaria a fin de dar soluciones habitacionales”.
[5] La Ley 24.146 estableció la “transferencia a título gratuito a favor de provincias, municipios y comunas, de bienes inmuebles innecesarios para el cumplimento de sus fines o gestión de la Administración Pública Nacional, sus empresas y entes descentralizados”. La norma le dio prioridad a la promoción de soluciones habitacionales “para familias de escasos recursos” y con ese fin promovió la articulación con Comisión de Tierras Fiscales Nacionales «Programa Arraigo» de la Presidencia de la Nación.
[6] El Plan favoreció la creación de Bancos de Tierras en muchas municipalidades de la provincia.
[7] Ley 24.464 creó el “Fondo Nacional de la vivienda”, al cual adhirió la provincia con la Ley 11.663/95 y su decreto reglamentario 187/96.
