Noviembre 2023
El gobernador bonaerense Manuel Fresco implementó una reorganización del sistema de seguridad de la provincia. A esta tarea se la encomendó al Ministro de Gobierno y ex dirigente del Partido Socialista Independiente, Roberto J. Noble.
El programa de transformación incluyó diversas reformas institucionales del funcionamiento policial y carcelario y una ambiciosa propuesta de modernización del equipamiento y de la infraestructura.
Noble promovió como Jefe de Policía a Pedro Ganduglia, quien encaró un importante paquete de políticas tendientes a fortalecer al gobierno central. En el mensaje enviado a la Legislatura con la propuesta de Reorganización Policial, el gobernador había remarcado el hecho de la existencia de un negativo “sistema anárquico que diluye la autoridad y divide las funciones en grupos inarmónicos, con perjuicio del contralor riguroso que las actividades de la repartición, de la jerarquía y de la disciplina que en ella deben reinar” (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 29).
Una de las cuestiones fundamentales que encaró la gobernación tuvo que ver con su intento de cambiar el concepto de la fuerza que tenía la población. Es en este sentido que el 18 de febrero de 1936 Roberto Noble destacó que “la policía debe inspirar respeto, no temor. El pueblo debe tener en ella un apoyo, no un azote” (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 11).
Para realizar la reforma el gobernador le requirió acompañamiento al Ministro del Interior de La Nación, Leopoldo Melo. En carta del día 25 de marzo del año 1936, Fresco solicitó el apoyo del Jefe de la Sección Robos y Hurtos de la División de Investigaciones de la policía Federal, Víctor Fernández Bazán. Con el Decreto 74 del 14 de abril de 1936 Fresco designó a éste último como Jefe de la División de Investigaciones de la Provincia (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 18-19).
1- Reorganización institucional de la policía
Tal cual comentamos en la introducción al artículo, Manuel Fresco y Roberto Noble se propusieron modificar la cultura institucional de la fuerza. El objetivo fue cambiar la percepción negativa que tenía la población sobre la policía y sus pocos vínculos transparentes con los políticos locales.
Además, intentaron darle una renovada autoridad al gobierno central en la administración de la fuerza, subordinando con ello la autonomía localista de comisarios y de agentes. Con este objetivo, el gobernador se propuso estabilizar y fortalecer la repartición provincial, que tan solo entre septiembre de 1930 y febrero de 1936 había cambiado 15 jefes policiales, a razón de uno cada cuatro meses en promedio.
Entre las acciones más destacadas, se puso en comisión a todo el personal policial. Con este objetivo el gobernador sancionó el Decreto 22 del mes de marzo de 1936. El artículo 1 declaró en comisión al personal policial de la provincia y el 3 puntualizó que la Jefatura de Policía elevaría la nómina de los antecedentes respectivos para su evaluación. Se prohibió la concurrencia policial a los despachos oficiales y se intervinieron los Talleres de policía (Barreneche 2010).
Potenciando y creando nuevas dependencias
El gobernador creó siete Sub-comisarías y más de 50 nuevos Destacamentos.
Se le otorgó una importancia especial a la dotación de personal de los cuerpos especiales de la policía, que estaban distribuidos entre Guardia Cárceles, Guardia Auxiliares, Guardias de Seguridad y el Cuerpo de Camineros. Estos últimos, en el año 1936 vigilaban 320 kilómetros de caminos, pasando en 1940 a controlar 2245 kilómetros de caminos (Cuatro Años de Gobierno 1940, VI: 15).
En el año 1937 se fundó el Servicio de Aviación de la provincia y se adquirieron dos aviones “Waco” y un tercero marca “Stinson” (Conversando con el Pueblo 1940, T 2: 151) (Dirección General de Servicios y Operaciones Aéreas 2023).
Durante la etapa, Ganduglia se propuso fortalecer la División de Investigaciones y con esta finalidad designó a Víctor Fernández. Fresco había remarcado la importancia de la dependencia en un mensaje a la Legislatura del mes de julio del año 1936. Allí remarcó que la División era una “dependencia fundamental de toda policía moderna, ya que a ella corresponden las más importantes funciones en materia de prevención y represión del delito, está casi olvidada del presupuesto policial de la provincia (…) solo cuenta con 185 empleados, incluyendo su Jefe. Y esa situación se ha agravado con el traslado de todos sus funcionarios de jerarquía a otros destinos, dejando los gabinetes en manos de empleados inexpertos y subalternos” (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 29). Entre otras tareas, le otorgó la función de investigación en cuestiones que involucraban a policías y al juego clandestino (Barreneche 2010: 78-79).
Carrera administrativa para el personal policial
“Se aumentaron los sueldos y se ha dado al personal la estabilidad y el escalafón por ley. El personal ha aumentado de 10.720 individuos en 1936, a 12.966 en 1939”. Manuel Fresco, año 1939
El artículo 90, inciso 12, de la Constitución Provincial del año 1934, definió que correspondía al Poder Legislativo organizar la carrera administrativa a partir del “acceso por idoneidad, escalafón, estabilidad, uniformidad de sueldos en cada categoría e incompatibilidades”.
A partir de lo fijado en la Carta Maga, Fresco sancionó el Decreto 45 del 24 de marzo de 1936 en el que modificaba el escalafón para el personal administrativo y técnico profesional.
Posteriormente, la legislatura debatió y aprobó la ley 4646 de Carrera administrativa para el personal de servicio de la Policía de la Provincia. La norma cumplía con el planteo de Fresco citado en el epígrafe de consagrar la “estabilidad y el escalafón” de los agentes de la fuerza.
Las funciones y ascensos del personal se organizarían a partir de las divisiones de Seguridad, Investigaciones, Judicial, Administrativa, y de Servicios Especiales y Técnicos.
La ley definía el perfil necesario para ingresar a la fuerza y establecía la estabilidad de los trabajadores policiales y “Los empleados y personal obrero, de maestranza, de tropa y de servicio, que, desde el día de su ingreso hubieren prestado o prestasen seis meses de servicio, por lo menos, no podrán ser separados de sus puestos, sin que se justifique su inconducta o inhabilidad, mediante la instrucción de sumarios administrativos, en los que deberán ser oídos, antes de dictar la resolución definitiva pertinente”. Dejaría de pertenecer a la Repartición Policial el personal que renuncie, que tenga incapacidad física o mental, por causa de inutilización para el servicio activo y por jubilación.
El Poder Ejecutivo tenía la potestad para fijar las condiciones de ingreso y la modalidad del funcionamiento de institutos. En ese marco, el titular de la cartera Ganduglia intentó adquirir mayor injerencia provincial en las incorporaciones (Barreneche 2010: 79).
La gobernación tenía a cargo la organización de los sistemas y métodos de clasificación y concepto para los ascensos, los procedimientos de sumarios, las correcciones y penas disciplinarias, las causas de destitución y los cuadros de escalafón en las distintas Divisiones policiales.
El proyecto de la Escuela de Policía
El Poder Ejecutivo consideraba que había una deficiente formación del personal en temas de investigación y de sumarios. La fuerza no tenía suficientes asesores especializados en pericias balísticas y médicos forenses. Se hacían mal los procedimientos y se demoraban los sumarios favoreciendo la impunidad y la prescripción de los delitos de juegos de azar, entre otros.
En este marco, una de las cuestiones que había anunciado el oficialismo frente a la legislatura en el mes mayo de 1936, fue la creación de una Escuela de Policía, cuestión que finalmente no se realizó.
En el mes de julio de 1936 Fresco remarcó la importancia que tendría dicha institución “en la que se impartan los conocimientos especiales propios de la función policial: instrucción de sumarios y trabajos de gabinetes y laboratorio complementarios de la investigación de los delitos, etc.” (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 30-32).
2- Aumento de la inversión en los servicios de policía
Uno de los puntos sobresalientes de la gestión de Manuel Fresco fue el mejoramiento del presupuesto destinado a la seguridad. La gobernación justificó la medida en el hecho de que Buenos Aires era hasta el año 1935, la provincia que menor porcentaje del presupuesto le dedicaba a la inversión policial (14,15%). Estaba cerca de Jujuy (15,02%) y lejos de las provincias de Córdoba (19,43%) y de San Luis, Catamarca, Salta y Corrientes (entre el 26,61% y el 37,55%). Los Territorios Nacionales oscilaban entre el 64 % y el 73 %.
Las deficiencias de inversión llevadas al plano concreto de la dotación de personal, hacían que al año 1936 para vigilar los 350 mil kilómetros cuadrados de la provincia había solamente 6597 hombre de tropa. Dividas las guardias en tercios, el resultado dejaba como saldo la existencia de un agente cada 159 kilómetros cuadrados (Cuatro Años de Gobierno 1940, VI: 9) (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 43).
Para revertir el problema detectado, ya en el año 1936 se aprobó una reorganización del personal y una modificación del presupuesto general de la policía con la ley 4422[1] (promulgado por decreto 252/36). Entre los años 1935 y 1939 el presupuesto aumentó del 17.506.920 a 26.850.180 alcanzando el 16,21% del presupuesto total (Cuatro Años de Gobierno 1940, VI: 8).
Tal cual vamos a comentar a continuación, los recursos permitieron ampliar la cantidad de efectivos y mejorar sus sueldos y modernizar las instalaciones y el equipamiento.
Nuevo equipamiento policial
La gobernación encaró una importante política de modernización del equipamiento de la policía. Lo hizo con el apoyo y con el asesoramiento del Ministerio de Guerra y de la Dirección de Arsenales de La Nación.
Entre los argumentos esgrimidos para la mejora del equipamiento, estuvo el homicidio frecuente de los policías a “consecuencia de la falta de armamentos adecuados”. La gobernación elaboró una lista que incluyó a más de 60 comisarios, oficiales, cabos, sargentos y auxiliares asesinados en el cumplimiento de sus funciones. La delincuencia era cada día más profesional y mortífera y la política se seguridad tenía que modernizarse para poder enfrentarla.
Se adquirieron maquinarias y equipos para modernizar la División Administrativa (comunicaciones y talleres gráficos), la División de Investigaciones, la División de Seguridad (armas, cuerpo de bomberos, guarda cárceles, Sección Aviación, Cuerpo de Camineros y Cuerpo de Patrulleros) y las Comisarías de las Islas (Cuatro Años de Gobierno 1940, VI: 12, 17-70).
Se compraron pistolas, ametralladoras, revólveres, carabinas y pertrechos. La provincia adquirió 48 automóviles, 2 aviones y 50 motocicletas, entre otros elementos.
Con ésta última adquisición se organizaron las fuerzas motorizadas de la policía, siendo una innovación en el país. Fueron sumamente útiles en una provincia como la bonaerense que tiene una extensa superficie y una amplia red de caminos (Conversando con el Pueblo 1940, T 1: 84).
Se instalaron equipos para transmisión de Broadcasting y el establecimiento de los servicios radiotelefónicos policiales (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 65).
Inversión en infraestructura
Se construyeron comisarías en Marcos Paz, Carmen de Areco, General Viamonte, General Villegas, Castelli, General Belgrano, Rauch y Roque Pérez. Se edificó el primer destacamento permanente del cuerpo de camineros sobre la ruta a Mar del plata, en Chascomus y las subcomisarias de Acevedo en Pergamino, Tres Algarrobos en Carlos Tejedor, Arroyo Corto en Saavedra, Médanos en Villarino, Los Talas en La Plata y Germania en General Pinto.
Se ampliaron y reconstruyeron los cuarteles de Guardia Auxiliar, el Cuerpo de Patrulleros en La Plata, el Cuerpo de Camineros en Florencia Varela y otro número importante de edificios de comisarías y de destacamentos (Conversando con el Pueblo 1940, T 2: 138).
3. La reforma carcelaria
“Las prisiones son hechas para seguridad y no para mortificación de los detenidos. Las penitenciarías serán reglamentadas de manera que constituyan centros de trabajo y moralización. Todo rigor innecesario hace responsables a las autoridades que lo ejerzan”. Artículo 26 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1934
La Dirección General de Establecimientos Penales
En 1937 se creó la Dirección General de Establecimientos Penales, sobre la antigua Inspección General de Prisiones. La flamante cartera del Estado estaba integrada por una Dirección General, una Inspección General, una Junta Asesora y tres Oficinas técnicas de Clasificación, de Trabajo Carcelario y de Edificios Penales.
A partir de la creación de la flamante Dirección, los establecimientos cambiaron su dependencia pasando del Poder Judicial, al ámbito del Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Gobierno (Servicio Penitenciario Bonaerense 2023) (Decreto de promulgación de la ley 4555/37).
Dependían directamente de la Dirección, el Penal de Sierra Chica, la Cárcel de Encausados y Penitenciaría de La Plata, la Cárcel de Mujeres de Olmos, las Cárceles departamentales de Bahía Blanca, de Dolores, de Azul, de Mercedes y de San Nicolás.
El “Plan racionalización de cárceles” tenía en cuenta particularmente la formación de los presos y para eso se creó la mencionada Oficina Técnica de Trabajo Carcelario. La repartición estudiaría la capacidad de producción y de consumo de las instituciones y la distribución y ejecución de los trabajos de cada establecimiento, entre otras tareas. En el decreto de promulgación de la ley 4555/37 se puntualizó que con esta política tenía que evitarse la “anarquía actual, la desmoralización y el dispendio de los peculios en la realización de tareas inconexas (…) los presos deben trabajar, pero consultando fines morales y económicos”.
El Plan Racionalización de Cárceles
“Es necesario que cuando el penado recupere su libertad se reintegre a la sociedad como elemento útil, con una profesión honorable que lo aparte de la senda delictuosa en que de otra suerte habrá de reincidir (…) Contrariando el concepto de los penalistas modernos, las prisiones provinciales resultan, con raras y honrosas excepciones, lugares de sufrimiento físico y moral donde la ociosidad y el hacinamiento promiscuo de criminales peligrosos con delincuentes ocasionales o simples encausados, constituyen verdaderas escuelas de delito (…) no existen tampoco establecimientos especiales para menores abandonados y delincuentes”. Manuel Fresco, julio de 1936
El gobernador impulsó un importante programa de mejoramiento de la infraestructura carcelaria y con ese fin sancionó la Ley 4555/37 de “Plan Racionalización de Cárceles”. La norma habilitaba la inversión de hasta 200.000 pesos que estarían destinados, según lo fijado en el decreto de promulgación de la norma, a dar “Definitivo término a las serias deficiencias de capacidad, higiene y régimen de vida que adolecen los establecimientos penales de la provincia, buscando soluciones rápidas y eficaces”.
La normativa creó una Oficina Técnica de Edificios Penales que tenía a cargo la construcción, la reorganización de la infraestructura y la proyección de refacciones. Los edificios a promover tendrían en cuenta las funciones de:
a) Alojamiento, de acuerdo a las leyes penales;
b) Custodia de los penados, de acuerdo a su peligrosidad;
c) Seguridad y economía del personal encargado de la vigilancia;
d) Integridad del edificio y cuidado de los herrajes y artefactos;
e) Régimen del establecimiento en los aspectos administrativos, disciplinarios y morales.
Con los fondos de la ley 4555/37 y entre otras importantes obras proyectadas en la etapa, se creó la Cárcel de Encausados de Olmos de máxima seguridad para 1200 reclusos y según Manuel Fresco sería “la más moderna y amplia del país (…) Se han incorporado a sus construcciones las últimas y más modernas previsiones de la ciencia penológica para la reforma moral del recluido”.
Se invirtieron recursos para modernizar el penal de Sierra Chica en Olavarría. Allí se reconstruyeron ocho nuevos pabellones, áreas de enfermería, patios de recreo, desagües y una oficina central. Se compraron materiales y maquinarias de herrería, de carpintería y una fábrica de mosaicos (Conversando con el Pueblo 1940, T 2: 149).
En el marco del Plan se reedificaron los establecimientos carcelarios de La Plata, San Nicolás y de Mercedes.
4- Políticas focalizadas y algunos resultados
La lucha contra el juego y el crimen organizado
Unas de las acciones encaradas por la gobernación fue el combate a los grupos delictivos organizados llamado “bandas de pistoleros”. Estas organizaciones eran urbanas y también las había rurales ligadas al delito del cuatrerismo. Las crónicas de la época dan cuenta de la detención y del desarme de una decena de importantes grupos criminales conducidos por Emilio Apeziale, Eduardo Barral, Carlos Oscar Gimenez, José Briozzo, Alejandro Novoa, Antonio Caprili, Florial Alberto Martinez, Martin Romero y Simón Irogaray, entre otros.
Uno de los hechos criminales más importantes de la etapa fue el del asesinato del niño Eugenio Pereyra Iraola. El Ministro Noble consideró que Ganduglia y la Dirección de Investigaciones habían actuado con eficiencia (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 60-62).
Los informes oficiales de la provincia, detallaron la importante acción punitiva implementada contra los juegos prohibidos. Durante la etapa se procesaron a 4484 personas y fueron detenidos 320 capitalistas del juego.
El día de la Policía
Con el Decreto 69 del 8 de julio de 1937 se instituyó el Día de la policía “destinado a exaltar los actos y virtudes del personal de la Policía”.
Con la misma norma se crearon premios anuales denominados Gobernador de Buenos Aires, Ministro de Gobierno, Ministro de Hacienda y Ministro de Obras Públicas y Jefe de Policía. Las distinciones eran entregadas en los actos de celebración del Día de la Policía.
Los resultados de la política pública
“Basta señalar que el pistolerismo y el cuatrerismo han desaparecido prácticamente, mientras el porcentaje de todos los demás delitos ha disminuido considerablemente. La persecución del juego ha sido sistemática e implacable. El aumento del presupuesto de la repartición en 1936, 1937 y 1938 sirvió para elevar el número de personal, que siempre resulta escaso para atender las crecientes necesidades policiales de la Provincia, y para aumentar y modernizar todo su armamento y medios de movilidad y transporte”. Manuel Fresco, año 1939
Los documentos oficiales de la gobernación remarcaron un cambio en la cultura institucional de la policía, subrayando que “Lo evidente e innegable es que tanto las dotaciones de las comisarías, subcomisarias y destacamentos aislados, como los cuerpos especiales referidos, están formados en la actualidad por hombres de una moral y de un sentido de la función y de la responsabilidad muy distintos a los que imperaban en otros tiempos. Ese nuevo espíritu, cabe reconocerlo, ha sido una de las consecuencias más saludables de la reorganización cumplida por el actual gobierno, reorganización que comprendió, desde luego, el aumento de la paga a sumas que permitieran a oficiales y agentes llevar un existencia decorosa, según lo impone el uniforme” (Cuatro Años de Gobierno 1940, VI: 16).
Un reflejo del cambio positivo de la cultura policial, era que la población acompañaba las trasformaciones de la fuerza y donó en cuatro años 67 motocicletas, 11 autos y 25 bicicletas y según fuentes oficiales “no hay precedentes al respecto, y es que bien se puede decir, sin jactancia, que nunca como ahora el mantenimiento del orden, la seguridad de las personas y la salvaguarda de la propiedad en la Provincia han gozado de mayor protección oficial” (Cuatro Años de Gobierno 1940, VI: 16).
Según datos de la gobernación y como resultado de la política pública, los delitos contra la propiedad y el abigeato habían disminuido considerablemente:
| 1934 | 1936 | 1938 | |
| Hechos | 1669 | 1453 | 1140 |
| Detenidos | 530 | 388 | 411 |
| Prófugos | 1396 | 1196 | 923 |
*Aritz Recalde es Sociólogo y Doctor en Comunicación, es el director del Departamento de Humanidades y Artes y docente investigador UNLa.
El artículo forma parte del Proyecto de Investigación de la UNLa Amílcar Herrera “La Gobernación bonaerense de Manuel Fresco (1936-40): matriz de pensamiento y acción de gobierno”.
[1] En el marco de la reorganización fueron ascendidos 1912 empleados, confirmados 511, nombrados y reincorporados 768 (Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires 1937: 60).
Bibliografía
Barreneche Osvaldo (2010) “Manuel Fresco y la reorganización de la policía de la provincia de Buenos Aires”, en Emir Reitano (Compilador), El Gobierno de Manuel Fresco en la Provincia de Buenos Aires (1936-1940), Instituto Cultural, Provincia de Buenos Aires.
Cuatro Años de Gobierno (1940) Policía, trafico, comisión de aviación, telégrafo, redifusión, registro general y censo permanente, protección a la infancia, Provincia de Buenos Aires, volumen VI.
Dirección General de Servicios y Operaciones Aéreas (2023) Reseña histórica, en línea https://www.mseg.gba.gov.ar/areas/dir_gral_aerea/index.html
Fresco Manuel (1940) Conversando con el Pueblo, compilado por Luis Balesta, Buenos Aires. T 1 y 2.
Reorganización y Saneamiento de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (1937) Discursos, nueva estructura y aumento de efectivos y adquisición y modernización de armamento, Taller de Imprentas Oficiales, Buenos Aires.
Servicio Penitenciario Bonaerense (2023) Reseña Histórica, en línea http://www.spb.gba.gov.ar/site/index.php/unidades/84-institucion
