Entrevista a María Gabriela Molina
Licenciada en Trabajo Social, Magíster en Ciencias Sociales y en Ética Aplicada orientada al Ámbito Público; miembro del Centro de Estudios en Planificación, Estrategia y Gestión Pública Dr. Carlos Matus de nuestra Universidad. Además es profesora de la Especialización en Evaluación de Políticas Públicas y docente universitaria en diferentes instituciones del país.
Por este amplio recorrido en la temática de la Evaluación la entrevistamos.
¿Qué es la evaluación?
El ámbito de la evaluación de políticas públicas es sumamente amplio y diverso en sus enfoques y definiciones. Siguiendo la perspectiva de Nerio Neirotti, se concibe la evaluación como una indagación sistemática y metódica que emite juicios valorativos sobre programas o políticas y contribuye al fortalecimiento de la democracia. El proceso evaluativo permite analizar las circunstancias, condiciones, nivel de desarrollo y logros de una iniciativa gubernamental, proporcionando una base para la toma de decisiones informada, así como para la rendición de cuentas a la población.
¿Por qué es importante evaluar a las instituciones del Estado? ¿Cómo puede impactar la evaluación en las políticas públicas?
La evaluación de políticas públicas se convierte así en una función central en la gestión gubernamental, acompañando todo el proceso desde la identificación de necesidades hasta la implementación y revisión de políticas. Proporciona evidencia empírica y promueve análisis y recomendaciones para respaldar o fundamentar la toma de decisiones en todas las etapas del ciclo de vida de una política pública.
Se realiza para tomar decisiones, elegir cursos de acción, identificar y priorizar problemas, detectar fallas u oportunidades de mejorar de las acciones públicas. También sirve para dar a conocer a la ciudadanía lo que se está haciendo, se hizo y se logró (o no), y explicar por qué. Además, es una herramienta de aprendizaje colectivo. Todas las políticas públicas del Estado implican inversión, decisiones y acciones que deben explicarse a la ciudadanía y también deben generar aprendizajes valiosos para el Estado y la administración pública, permitiendo mejorar la gestión de políticas futuras.
En síntesis, contribuye a una gestión más informada y efectiva de los recursos públicos, garantizando que las políticas implementadas tengan el mayor impacto posible en la mejora de las condiciones de vida de la población y favorece la rendición de cuentas y el aprendizaje social en favor de la institucionalidad democrática.
En ese marco de todo lo que mencionás sobre la evaluación surge la importancia de especializar en ésta área a las personas que están en la gestión del Estado, para esto nuestra Universidad tiene la Especialización en Evaluación de Políticas Públicas ¿nos contás un poco de qué se trata?
Desde la UNLa junto a la Universidad Nacional Arturo Jauretche (UNAJ), ofrecemos una especialización en Evaluación de Políticas Públicas, dirigida actualmente por el Profesor Alfredo Ossorio. Su propósito es fortalecer las capacidades de evaluación de diversos ámbitos de gobierno en el nivel local, provincial y nacional para aportar al abordaje de los problemas públicos. Busca promover la sinergia y diálogo entre la academia y la política para fortalecer la democracia.
Propone un enfoque distintivo: integral, estratégico y de derechos, orientado a la gestión, con manejo técnico-metodológico. Este enfoque pone foco para los procesos evaluativos en la accesibilidad y efectivización de los Derechos Humanos y en las barreras que inhiben el ejercicio pleno de los mismos, reconociendo distintos actores y múltiples dimensiones socio-institucionales para su desarrollo.
Ya se han implementado cuatro cohortes y estamos iniciando la quinta.
¿Qué relaciones se establecen entre evaluación y planificación, y cómo consideras que pueden retroalimentarse?
La evaluación desempeña un papel fundamental en todo el ciclo de las políticas públicas. Desde la identificación de problemas, la determinación de su alcance y la formulación de estrategias para abordarlos cobra particular relevancia en la llamada ‘evaluación de momentos iniciales’, que analiza el estado inicial de una situación, de una política pública o de un programa. La evaluación de políticas públicas proporciona información esencial para mejorar la toma de decisiones y la efectividad de las políticas gubernamentales.
Es crucial definir un referencial o estándar para la evaluación. Por ejemplo, identificar una restricción en el ejercicio de un derecho implica un referencial que indica cómo debería ejercerse ese derecho en la sociedad. La discrepancia entre esta visión y la realidad verificable revela problemas que deben ser abordados. Por lo tanto, la evaluación implica no solo la recopilación de evidencia, sino también la emisión de juicios valorativos basados en este referencial definido. Eso es parte de la dimensión política de la evaluación, incluso desde los primeros momentos del ciclo de una política, y su capacidad de contribución en el debate, la disputa de sentidos y la construcción democrática, en la producción y reproducción social.
En los primeros momentos del proceso, la evaluación puede brindar una línea de base, la que consiste en identificar y medir indicadores que reflejan la situación de determinados sectores de la población o grupos específicos. Estos indicadores proporcionan evidencia objetiva sobre la realidad que enfrentan estas comunidades y sirven como punto de referencia para la evaluación continua de la política, del programa o de a medida de gobierno.
La evaluación en esta etapa inicial, conocida como evaluación diagnóstica, proporciona información valiosa para identificar y modificar situaciones en las cuales se vea inhibido el ejercicio de los derechos o haya dificultades en la articulación de políticas que se esperan armonizadas para favorecer condiciones que garanticen derechos y promuevan relaciones socialmente justas y condiciones de vida dignas para la ciudadanía.
Sin embargo, la evaluación no se limita a esta etapa. El diseño de las acciones gubernamentales es fundamental en la planificación y ejecución de políticas públicas. Implica establecer objetivos claros, metas cuantificables, plazos definidos y los pasos necesarios para alcanzar esos objetivos. Además, requiere especificar si la medida está dirigida a ciertas poblaciones específicas y los criterios de elegibilidad para acceder o participar. En resumen, el diseño proporciona un mapa detallado del camino a seguir para implementar la política. Durante el diseño de la política, programa o medida de gobierno, se llevan a cabo evaluaciones de consistencia y coherencia de viabilidad político-institucional, económica, financiera, socio-cultural y legal, de factibilidad técnica, de costos y de sostenibilidad. Ello permite tomar decisiones racionales, con una comprensión multi-racional: política, técnica, social, normativa, económica, ética. Una gestión democrática debe poder fundamentar ante la ciudadanía las razones por las cuales toma las decisiones que incidirán en las vidas de las personas y las instituciones sociales desde las múltiples dimensiones en las que afectan su cotidianidad.
Durante la implementación, se desarrolla evaluación de proceso o continua para analizar el desarrollo o monitorear el progreso y hacer los ajustes según sean necesarios. Estas evaluaciones durante la ejecución de las acciones planificadas permiten identificar problemas o áreas de mejora a medida que surgen y realizar ajustes para asegurar una respuesta oportuna y eficaz, además de revisar el uso (en cantidad y calidad) de los recursos utilizados.
La evaluación es un análisis crítico que permite examinar cómo se están llevando a cabo estas políticas, programas o medidas de gobierno en comparación con lo planificado y esperado. La evaluación concurrente, que se realiza durante la implementación de la política, es especialmente importante porque proporciona retroalimentación en tiempo real y permite realizar ajustes o correcciones cuando sea necesario. Permite contrastar los hitos alcanzados en relación con los planificados, así como valorar la eficacia de las estrategias y actividades, y la eficiencia en el uso de los recursos.
La evaluación final o ex post, por su parte, que se realiza una vez completado un ciclo o un programa, sirve para mejorar una posible reedición del mismo, para obtener experiencia, analizar críticamente la historia del proceso de intervención pública. Esto ayuda a evitar errores pasados y valorar las estrategias que tuvieron buenos resultados. Es decir, el Estado pone en juego recursos para realizar determinadas acciones, y se debe explicar a la ciudadanía lo logrado, lo no logrado, y por qué se logró o no. De eso debemos aprender para nuevas decisiones o nuevas acciones.
¿Qué nivel de desarrollo en materia de evaluación de políticas públicas encontrás en Argentina y en América Latina en general?
En América Latina y en Argentina, los procesos son diversos. Hace varias décadas que en distintos países se viene trabajando en la construcción de la cultura de la evaluación y de su institucionalización, como parte de los procesos sistemáticos de planeamiento y gestión gubernamental. Planificación y evaluación son funciones centrales que se implican mutuamente.
Podemos identificar dos esquemas: uno es la integración de la evaluación como una práctica permanente y sostenida entre los decisores, gestores y empleados públicos. El otro es el nivel de institucionalidad alcanzado por la evaluación en diferentes países.
Hay diversas producciones de esta Universidad sobre el tema, la última: La evaluación de las políticas públicas y la Agenda 2030 en cinco países de Latinoamérica: México, Costa Rica, Colombia, Brasil y Argentina 2016-2019, publicado en 2023 y compilada por Matías Mattalinni y María Eugenia Brisson.
En Argentina, desde los años 90, impulsada por organismos internacionales, la evaluación ha ganado relevancia en el contexto del control, seguimiento y monitoreo como parte del proceso de modernización del Estado. En los últimos años ha habido un reconocimiento creciente de su valor para el desarrollo de procesos de mejora continua de las políticas públicas así como un desarrollo significativo en la comprensión de la importancia de la evaluación como parte de la cultura política y de la gestión gubernamental.
Sobre la situación argentina, también se puede destacar como producción de la UNLa Tiempos de retorno del Estado, la evaluación de políticas públicas en Argentina 2003-2015, de Neirotti y que fue publicada en 2019.
Nuestra Universidad en particular ¿Cómo aborda el tema de la evaluación en sus actividades y programas?
La UNLa cuenta con un equipo que ha trabajado de manera sostenida en el ámbito de la evaluación de políticas públicas. El equipo está compuesto por profesionales como María Eugenia Brissón, Matías Mattalini, Marcela Botinelli, Diego Pereyra, Luciana Carpinacci, Analía Martínez, Pablo Castro, entre otros. Ellos han dedicado muchos años a investigar experiencias e instituciones de evaluación, fundamentalmente en América Latina y Argentina, en el nivel nacional y subnacional, y han desarrollado metodologías de evaluación aplicadas en distintos ámbitos institucionales, consolidando una sólida trayectoria en este campo. También ha desempeñado un papel central en el desarrollo de la Especialización en Evaluación desde nuestra Universidad. El enfoque se caracteriza por integrar una perspectiva de derechos humanos y el énfasis en el uso y la apropiación de la evaluación por parte de funcionarios y agentes públicos, lo que aporta una identidad particular al análisis y la evaluación de las políticas públicas y que busca no solo evaluar el cumplimiento de metas y objetivos, sino también considerar el impacto y los resultados en la vida de las personas fortaleciendo la democracia y la justicia social. La UNLa, a través de ese equipo participa en una red de organizaciones y evaluadores a nivel nacional e internacional, con quienes se retroalimentan los avances teóricos, metodológicos e institucionales en ese campo, como el CLEAR, a nivel internacional y Evaluar, a nivel nacional.
A lo largo de los años, el equipo ha producido numerosas publicaciones que documentan sus investigaciones y proyectos. Sus trabajos abarcan diversos análisis comparativos entre países y organismos nacionales, referidos a la institucionalización, elaboración, tipos, uso, y apropiación de la evaluación en las administraciones públicas, como comenté antes. Otras producciones abordan experiencias o procesos referidos a diversos momentos y tipos de evaluación, proporcionando instrumentos y herramientas para mejorar la implementación y efectividad de las políticas públicas. En ese sentido puedo mencionar La evaluación de las políticas públicas: reflexiones y experiencias en el escenario actual de transformaciones del Estado, publicado en 2015; Informe de evaluación de procesos y resultados del Programa A la escuela mejor con libros, de 2019; Evaluación de procesos y resultados de los programas: Hacia la universalización de la jornada escolar completa o extendida y Libros para aprender, publicado en 2023, entre varios más. La mayoría están accesibles en el sitio del Centro Carlos en la página web de la Universidad.
Me incorporé al equipo posteriormente y he tenido la oportunidad de participar en los esfuerzos por consolidar esta perspectiva innovadora y comprometida con los derechos humanos, a partir de la generosidad de todas las personas que he mencionado.
¿Cómo caracterizarías a la práctica de la evaluación en los gobiernos nacionales de los últimos años?
En evaluación Argentina ha hecho avances enormes. Durante los últimos años hubo promoción y consolidación de unidades organizativas dedicadas y responsables de evaluación en diversos Ministerios e instituciones nacionales de status similar. También se desarrollaron instrumentos, capacitaciones, asistencias técnicas y dispositivos de apoyo desde la Jefatura de Gabinete y varios encuentros fomentados para áreas que se encargan de evaluación en distintos ministerios u organismos públicos de nivel nacional y subnacional. Estas instancias han tenido avances significativos y sus intercambios retroalimentan cada una de las áreas y la red federal de evaluación. La verdad es que ha habido avances importantes, y en eso, depende quien gane las elecciones y su impronta para la nueva gestión nacional, podrá seguir desarrollándose cultura e institucionalidad en este campo. No soy pesimista, todo lo contrario, creo que es un momento crucial para la consolidación del proceso. Sin embargo, los riesgos de desacople entre las decisiones políticas y los informes evaluativos, o las tendencias hacia la tecnocracia, siempre están presentes. No creo que se puedan evitar por completo.
¿Cuáles considerás que son los principales desafíos a la hora de llevar adelante la evaluación de políticas públicas? y ¿Cuál es tu visión sobre cómo concebir la evaluación de las políticas públicas desde una perspectiva basada en los derechos humanos?
Desde esa perspectiva, no se trata únicamente de controlar, monitorear y verificar el cumplimiento de las metas establecidas, sino también de evaluar cómo se lograron esos objetivos, con qué resultados y qué impacto tuvieron, y si realmente cambiaron la vida de las personas o afectaron la efectivización de sus derechos o las condiciones para hacerlo.
La evaluación es una práctica social y no solo una herramienta tecnocrática. Esta es la gran diferencia en la concepción de la evaluación de políticas públicas, implica múltiples actores y fortalece la democracia. Por esta razón, es necesario que el Estado se apropie y fomente la cultura de la evaluación, integrando también las perspectivas ciudadanas en los juicios valorativos sobre sus acciones, propuestas y logros.
Esto requiere de mucha correlación porque debe haber información disponible y basada en evidencia. La comunicación debe ser precisa y clara para que todas las personas puedan ejercer efectivamente su derecho a estar informadas sobre las acciones de su gobierno. En este sentido, la comunicación es también una herramienta esencial para tomar decisiones en un sistema democrático. La evaluación puede contribuir al desarrollo de capacidades reflexivas, argumentativas y de toma de decisiones en la ciudadanía.
Esto no puede lograrse sin un Estado que resuelva y tenga como parte de su funcionamiento la cultura de la evaluación permanente y sostenida de sus políticas. Esa evaluación le permite argumentar sus decisiones, mostrar lo que ha realizado y explicar por qué lo hizo de determinada manera, o por qué no lo organizó de otra, así como mejorar lo que no está bien y tomar nuevas decisiones fundamentadas en evidencia y construcciones argumentativas sólidas.
Siempre tenemos que estar alerta sobre el propósito de la evaluación. En ese sentido, nunca se puede separar lo político de lo técnico. La base de la evidencia y la búsqueda de lo sistemático y metódico de su obtención, análisis y exposición tienen una significación particular, porque es responsabilidad del evaluador contribuir con esos elementos a la decisión política. Esto no hace que el juicio emitido sea menos político ni que la elección de la referencia teórica o metodológica sea menos política. Decidir preguntar a las ONG más importantes y reconocidas o a las organizaciones de base es una decisión técnica y política, tomada por el técnico pero que también emite un juicio tecno-político.
La evaluación de las políticas públicas es una práctica en permanente tensión entre los intereses y aspectos técnicos, vinculados con la aplicación de ciertas herramientas y las dinámicas institucionales y del ámbito político, que implican resolver cuestiones en un tiempo específico o con determinada participación de actores. La sociedad demanda otras cosas, sus preocupaciones y modos de actuar muchas veces tienen que ver con otras cuestiones, prioridades o urgencias. Estas tensiones entre racionalidades, intereses y concepciones diversas siempre van a existir, no hay un punto sano y democrático donde esto se anule. Se trata de desarrollar procesos que fortalezcan la madurez de las discusiones y generen avances a través de los intercambios que implican su resolución. Finalmente, quisiera destacar que la evaluación debe recuperar cuestiones de derechos, tanto humanos como sociales. Creo que ahí está la garantía de contribuir desde un enfoque hacia una práctica evaluativa que supere la mera tecnocracia y sea útil para un proyecto de país inclusivo.
Sebastián Barbosa y Arístides Ossorio son docentes investigadores de nuestra Universidad e integrantes del Centro de estudios Carlos Matus.
*Centro Carlos Matus
