Mecanismos de influencia de las empresas multinacionales sobre el Estado y su incidencia en la gestión pública (Argentina, 2003-2019)
El estudio de las diferentes formas de articulación entre el mundo empresario y el Estado es una preocupación que trasciende los límites de la academia y constituye una temática fundamental para todos aquellos que se interesan por la democracia, la orientación económica y sus desafíos. No es una novedad que la riqueza constituya una de las principales vías de acceso al poder político; de allí que los análisis sobre las relaciones entre economía y política hayan ocupado, desde los orígenes mismos del capitalismo, un lugar central en las ciencias sociales. Este artículo breve presenta una síntesis de lo que consideramos dimensiones fundamentales para el estudio de los mecanismos de influencia que ejercen en la actualidad las empresas multinacionales sobre los Estados.
Las corrientes de estudios que resaltan la “influencia excesiva” de los intereses económicos y los abusos de poder tienen una gran importancia en América Latina. Si antes eran las familias ilustres y la oligarquía terrateniente las que ocupaban el centro de los debates, ahora el foco está puesto en el poder económico asociado a las grandes empresas y las formas de influencia sobre el poder político que se derivan de las nuevas relaciones entre el Estado y el mundo de los negocios.
En este marco, el caso de las empresas multinacionales presenta un desafío doble. Por un lado, y a pesar de la importancia económica que tiene este tipo de firmas en el mundo (y muy especialmente para los países en vías de desarrollo), sus mecanismos de influencia sobre el Estado han sido, en líneas generales, muy poco estudiados. Si bien ello refuerza la originalidad y la relevancia de encarar un estudio centrado en estos actores, también pone de manifiesto la escasez de antecedentes empíricos sobre el tema. Por otro lado, la mayoría de los estudios que abordan la relación entre el Estado y las empresas suele proponer miradas agregadas poco atentas a las especificidades de los sectores económicos considerados, la relación de las empresas entre sí, la naturaleza de los mercados en los que actúan y el modo en que despliegan sus negocios. Ello es particularmente apremiante en el caso de las empresas multinacionales pues representan organizaciones complejas, tanto a nivel organizacional (sucursales con funciones y roles diversos, una amplia estructura burocrática de jerarquías, etc.) como geográfico (con presencia en diferentes países y, dentro de esos países, en diferentes escalas -provincial, municipal, etc.-).
El abordaje que aquí se presenta engloba dos temáticas que las ciencias sociales, en particular las argentinas, han abordado de forma relativamente independiente: los mecanismos de influencia sobre el Estado, por un lado, y las empresas multinacionales, por otro. En líneas generales, los estudios locales que se han dedicado a investigar las diferentes formas de articulación entre el Estado y las empresas han focalizado la mirada en el empresariado nacional y sus representantes corporativos (las asociaciones empresariales). Este proyecto busca sintetizar y actualizar la problemática de la acción política empresarial dirigida hacia el Estado a un contexto de claro predominio de las empresas multinacionales en la mayoría de los sectores de la actividad económica. Para ello creemos necesario recuperar críticamente los numerosos aportes (tanto locales como internacionales) sobre el estudio de la relación entre el Estado y las empresas, pero ampliando la discusión a otro campo de investigación que no suele en general dialogar con este último, que es el de las empresas multinacionales y sus diferentes formas de organización e inserción en los mercados locales.
Al poner la mirada en los mecanismos que utilizan los grupos de poder para ejercer influencia sobre aquellos encargados de tomar las decisiones sobre políticas públicas, las teorías sobre “captura del Estado” resultan particularmente útiles a la hora de analizar las relaciones entre las empresas y el Estado. Esta corriente ha cobrado una gran relevancia durante la última década especialmente en América Latina, producto de la emergencia en diferentes países de la región de gobiernos conservadores con una fuerte impronta empresarial, tales como Sebastián Piñera en Chile (González-Bustamante, 2013; Maillet et al., 2016), Pedro Kuczynski en Perú (Crabtree & Durand, 2017) y Mauricio Macri en la Argentina (Canelo & Castellani, 2017; Luci et al., 2020; Novaro, 2019).
Más allá de los matices, los estudios inscriptos en esta corriente comparten un interés común por indagar en los procesos o situaciones donde una elite influyente, en particular la económica, desarrolla una relación colusiva con las elites políticas en varios niveles (local, regional, nacional) y en diversas instancias del Estado (organismos regulatorios, ministerios, secretarías, entre otros) (Durand, 2017). En general, los trabajos suelen considerar tres variables principales a la hora de analizar la existencia de una captura democrática.
En primer lugar, los recursos estructurales (por ejemplo, una posición monopólica en mercado determinado) y/o institucionales (la presencia de directivos con elevado capital político, el control sobre medios masivos de comunicación, entre tantos otros) que hacen posible o facilitan situaciones de captura. En términos de Fairfield (2015), se trata de las capacidades que tienen los miembros de la elite económica (entre ellos las empresas y sus representantes) para desplegar acciones políticas deliberadas.
En relación a este punto, en trabajos previos pudimos avanzar en dos sentidos diferentes. En primer lugar, en la reconstrucción y el análisis de los perfiles de aquellos que dirigieron a las principales empresas multinacionales del país, primero entre 1976 y 2001 (Dulitzky, 2016), y luego entre 2003 y 2015 (Dulitzky, 2020b). Estos trabajos nos permitieron advertir (aunque no explicar) sobre la existencia de algunas diferencias sustanciales en cuanto al tipo de dirigentes que eligen las empresas multinacionales para comandar sus negocios locales: aquellas asentadas en sectores sujetos en mayor medida a las regulaciones estatales (servicios públicos, bancos) seleccionan directivos con mayor capital político, mientras que las empresas con perfiles más globales y dependientes en menor medida del mercado interno eligen directivos con perfiles más internacionales. En segundo lugar, pudimos avanzar también sobre la reconstrucción y el análisis del mapa de representación gremial de las empresas multinacionales para el período 2003-2015 (Dulitzky, 2018a).
La segunda variable que suelen considerar los trabajos interesados en la “influencia” ejercida por los empresarios sobre el Estado son los contextos políticos que resultan más propicios para la aparición de este tipo de situaciones. En otras palabras, esta variable sugiere que las empresas movilizan sus mecanismos de influencia cuando las condiciones del sistema político disminuyen el costo de realizar este tipo de prácticas (por ejemplo, los períodos eleccionarios). Esto se asemeja a aquello que Tarrow (1997) denominó la “estructura de las oportunidades políticas”. Tributario de los estudios sobre el rational choice y las teorías de la movilización de recursos, este concepto resulta ideal a la hora de analizar las circunstancias que propician la aparición de acciones políticas por parte de un grupo social determinado. Tanto es así que el mismo ha sido recuperado tanto para estudiar a los sectores populares y sus formas de protesta (Bonnet, 2007; Farinetti, 1999), como a los empresarios y sus repertorios de acción colectiva (Beltrán, 2012; Dossi & Lissin, 2011; Fairfield, 2015; Offerlé, 2009). En Dulitzky (2019, 2020a) pudimos advertir, en este sentido, que durante los años kirchneristas los períodos de mayor apertura al diálogo entre el gobierno y las empresas multinacionales registraron un mayor despliegue de acciones políticas por parte de estas últimas que las etapas de mayor tensión y conflicto.
En última instancia, los diferentes estudios ponen el foco en los distintos tipos de mecanismos de captura implementados por las empresas. En general, la literatura internacional (Dahan, 2005; A. Hillman et al., 2004; Schneider & Karcher, 2012) reconoce seis principales: el lobby empresarial, los intercambios de información o conocimiento con los decisores políticos, la puerta giratoria, la movilización de la opinión pública, la movilización de recursos económicos y el financiamiento privado de campañas electorales.
El lobby empresarialse trata de la influencia directa que ejercen las empresas o las asociaciones empresariales sobre los funcionarios públicos o los legisladores a través de los pedidos formales de audiencia pública, o los encuentros informales en eventos o en los pasillos de alguna institución (Baumgartner et al., 2009).
Los intercambios de información o conocimientorefieren a aquellos espacios que los gobiernos, las empresas y las organizaciones civiles construyen (consejos consultivos, foros, jornadas de intercambio, etc) para congregar a los diseñadores de políticas y a los representantes de las empresas con el fin de discutir todo tipo de asuntos (Schneider & Karcher, 2012). También suele suceder que las organizaciones empresariales, los think tanks, o las propias empresas, acerquen a los funcionarios públicos o a los legisladores diferentes propuestas de política pública e informes técnicos sobre temas que les resultan de interés.
La puerta giratoria, por su parte, es una expresión que se utiliza para describir un tipo particular de circulación público-privada caracterizado por la ocupación sucesiva de altos cargos en el sector público y en el privado (OECD, 2009; Transparency International, 2010). Ese flujo puede darse en varias direcciones: a) altos directivos del sector privado que acceden a puestos relevantes en el sector público; b) altos funcionarios que, al dejar su cargo, son contratados en el sector privado para ocupar cargos directivos; o c) individuos que van ocupando altos cargos en el sector privado y el sector público alternativamente.
La movilización de la opinión públicaes una de las prácticas más comunes que realizan las empresas para incidir de forma indirecta sobre las decisiones de políticos y funcionarios, fundamentalmente a través de las intervenciones públicas en medios masivos de comunicación: opiniones generales sobre el contexto económico y político, opiniones de apoyo o rechazo a una medida concreta, propuestas sobre políticas públicas, solicitadas, etc. (Dür & Mateo, 2013; Tresch & Fischer, 2015).
La movilización de recursos económicoses una estrategia practicada esencialmente por empresas capaces de disponer de una cantidad de dinero lo suficientemente grande como para incidir en las decisiones políticas de los funcionarios públicos. Muchos hechos documentados de corrupción entran dentro de esta categoría. Otros posibles ejemplos son los regalos, las invitaciones a viajes y eventos “todo incluido” (Aplin & Hegarty, 1980; Amy Hillman & Hitt, 1999) y las promesas de trabajo futuro dentro de la organización (Cohen, 1986; Gormley, 1979; A. J. Hillman et al., 1999; Johnson, 1974).
En cuanto al financiamiento privado de campañas electorales, numerosos estudios señalan que son dos los objetivos que persigue una empresa al implementar este tipo de práctica: por un lado, contribuir a que el candidato de su preferencia gane las elecciones; por otro, condicionar sus decisiones futuras de política pública una vez en el poder. A diferencia de los EEUU, en la mayoría de los países de América Latina los requisitos de declaración de información, cuando existen, son débilmente exigidos, ocasionando una escasez de información confiable y de calidad (Schneider & Karcher, 2012).
En el ámbito académico existen diferencias regionales notables respecto al interés en el estudio de los mecanismos de influencia corporativa. Nadie podría negar que el predominio en los EEUU de los estudios que focalizan en el lobby empresarial (Baumgartner et al., 2009, 2009; Drutman, 2015; LaPira & Thomas, 2014) y en los aportes de empresas privadas a las campañas presidenciales (Hansen & Mitchel, 2000; Amy Hillman & Hitt, 1999; Schuler & Rehbein, 1997) responda fundamentalmente al hecho de que esas prácticas se encuentran histórica e institucionalmente arraigadas a la cultura política de ese país. Existen, además, fuentes oficiales de fácil acceso público que reducen considerablemente los esfuerzos para reconstruir y analizar dichas prácticas. En Europa ocurre algo similar, en particular con los estudios sobre el lobby parlamentario (Culpepper, 2011; Laurens, 2015; Michel, 2005; Woll, 2006). Esto evidencia que, en general, los esfuerzos por controlar una actividad se corresponden con una profusa información sobre la misma y estudios académicos que pueden, por tanto, asentarse en ella.
En América Latina el panorama es bien diferente. En general los mecanismos de influencia corporativos como se encuentran sujetos a un escrutinio público mucho menor, y los datos disponibles (en general parciales e incompletos) para reconstruirlos (si es que acaso existen) no suelen estar centralizados en un organismo oficial, sino que se encuentran dispersos por distintas organizaciones gubernamentales y civiles (Diniz & Boschi, 2004; Freille & Soffieti, 2017; Njaim, 2005; Schneider, 2010). A modo de ejemplo, en Dulitzky (2020a) avanzamos en la reconstrucción y el análisis del lobby ejercido por las empresas multinacionales sobre el Poder Ejecutivo Nacional entre 2003 y 2015 a partir de la única fuente oficial (Registro de Audiencias Públicas, creado a partir del Decreto 1172/03) que contiene un registro de las audiencias públicas entre funcionarios y diferentes representantes del Estado. Si bien a partir del mismo pudimos reconstruir “grandes tendencias” en torno al lobby empresarial de las empresas multinacionales, quedó en evidencia que un análisis exhaustivo sobre este tipo de prácticas debe contemplar la consideración de diferentes fuentes y metodologías, tanto cuantitativas como cualitativas.
En síntesis, la escasez de fuentes sistemáticas que permitan reconstruir de forma confiable la trayectoria de este tipo de prácticas, sumada a la reticencia que muestran muchos actores económicos a visibilizar sus actividades políticas, hicieron que las investigaciones con base en América Latina debieran concentrarse en el estudio de las acciones derivadas de canales de influencia menos formales (y relevadas en general a partir de entrevistas o información de prensa) como las redes sociales de las empresas con el poder político (Lazzarini, 2011; Lluch, 2018; Novaro, 2019; Salas-Porras, 2000), la realización de negocios espurios entre empresas y Estado (Castellani, 2009; Notcheff, 1994; Schneider, 2004), o los intentos de condicionar la opinión pública a través de intervenciones en diferentes medios de comunicación (Heredia & Gaillardou, 2017; Undurraga, 2016). La excepción, quizás, sean los estudios recientes sobre “puerta giratoria” en países como la Argentina y Chile que, basados en una exhaustiva reconstrucción de las trayectorias profesionales de funcionarios públicos y dirigentes empresariales, permitieron dar cuenta de forma empírica de la relevancia que tuvo este fenómeno en administraciones como la de Piñera en Chile (Maillet et al., 2016), o Mauricio Macri (Canelo & Castellani, 2017)3 y Carlos Menem (Castellani & Dulitzky, 2018) en Argentina.
Tal como expusimos anteriormente, los estudios sobre los mecanismos de influencia, particularmente en la Argentina, han estado centrados en el empresariado nacional y sus representantes corporativos. Proponer a las empresas multinacionales como unidad de análisis implica considerar una serie de elementos que no estuvieron en la agenda de las investigaciones anteriormente mencionadas.
En primer lugar, los procesos de toma de decisión en este tipo de firmas atraviesan estructuras burocráticas y jerárquicas, en general dispersas por diferentes geografías, más complejas que las firmas nacionales. En este sentido cabe destacar la corriente de estudios sobre “doble institucionalidad”, que atendieron a los desafíos que implica operar en varios mercados a la vez, cada uno con sus propios marcos culturales e institucionales particulares (A. Hillman & Wan, 2005; Kostova, 1999; Vora et al., 2007). Estos estudios resultan particularmente útiles pues brindan algunas claves importantes para reflexionar sobre los condicionantes institucionales que operan sobre las subsidiarias locales a la hora de diseñar y/o ejecutar una acción política determinada.
En segundo término, el lugar que ocupa la Argentina en la planificación económica y los intereses globales de la multinacional resulta un aspecto determinante para pensar en las motivaciones (o ausencia de ellas) que enmarcan el accionar político de la empresa en cuestión. En este sentido resulta útil, por un lado, remitirse a los estudios que han centrado sus análisis en las diferentes formas de inserción y organización de las empresas multinacionales alrededor del mundo (Bartlett & Ghoshal, 1989; Dunning, 1997) y, por otro, en las investigaciones que pusieron el foco en cómo las características específicas de los distintos mercados (países) condicionaron las estrategias de inserción y organización de las empresas multinacionales en términos económicos y gremiales (Morgan et al., 2003; Morgan & Kristensen, 2006; Schneider & Karcher, 2012).
En síntesis, la incorporación de algunas de las dimensiones que consideran los trabajos reseñados en este artículo resulta fundamental para reflexionar sobre las mediaciones que operan sobre las empresas multinacionales en cuanto a la relación que entablan con los gobiernos locales.
Alejandro Dulitzky es Doctor en Ciencias Sociales e investigador CONICET UNLa. Su trabajo está radicado en el Instituto de Problemas Nacionales de nuestra Universidad.
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