Transversalizar el enfoque migratorio: el caso del municipio de Lanús
Cuando se analiza de un modo estratégico la formulación de políticas públicas en el nivel local, surge la pregunta por los modos de transversalizar la agenda de poblaciones estructuralmente vulnerabilizadas que, en la vida cotidiana de los municipios, afrontan barreras de acceso a derechos que se expresan a diario. Este interrogante da cuenta de dos desafíos interrelacionados: por un lado, cómo tratar la situación de sectores tradicionalmente excluidos en términos económicos que, asimismo, están afectados por la desvalorización simbólica y la invisibilización en la dinámica de las ciudades, lo que termina incidiendo negativamente en su acceso a recursos materiales y en su participación en la escena pública (Fraser, 2015). El segundo desafío relacionado con la transversalización implica transformar la mirada que relaciona el acceso a derechos de poblaciones vulnerabilizadas con una agencia o dispositivo de la administración pública en particular (organismo estatal de discapacidad, de migración, de niñez, etc.) sino que, lejos de situar esta protección en un área “encapsulada” del Estado, esta tarea debe ser parte de la integralidad de las acciones estatales.
Este abordaje requiere de capacidades estatales traducidas en la formación de sus cuadros tecnopolíticos y en el seguimiento de indicadores en derechos humanos planteados para políticas públicas sobre derechos sociales, que permiten monitorear el grado de avance de un Estado —en cualquier nivel de gobierno— respecto del cumplimiento de derechos humanos, el que se puede y debe medir con criterios estandarizados propios de esta perspectiva jurídica (Matus, 2014 [1987]; OEA, 2015; Pautassi, 2010).
En el marco de estas reflexiones sobre cómo transversalizar, desde las políticas públicas, la protección de grupos estructuralmente vulnerabilizados, en el periodo reciente aumentaron los estudios que investigan la presencia y el grado de inserción de la temática migratoria en las gestiones públicas locales. Esto es, de qué manera el tratamiento de las migraciones —que se encuentra gestionado a través de políticas y normativas nacionales pero cuya dinámica se observa en espacios locales y cotidianos—, puede constituir un eje de acción en los gobiernos locales que atraviese toda la agenda pública municipal, de la misma manera que pueden tomarse en consideración las perspectivas de género o de niñez en los lineamientos que regulan el acceso a derechos.
A partir de este planteo general, la investigación en curso que apoya este artículo breve se propone indagar un estudio de caso sobre gobiernos locales y transversalización del abordaje migratorio en políticas públicas, en el marco de la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2015), un propósito que algunas gestiones municipales en la Argentina tomaron como compromiso particular de acción. En este sentido, se relevará la experiencia del partido de Lanús, cuyo gobierno desde el 2018 estableció la inclusión del enfoque de ODS para la gestión local y diseñó agencias y dispositivos en el organigrama gubernamental que darían cuenta de esa incorporación estratégica. Esta revisión crítica se centrará en los modos y grados de consideración y tematización del fenómeno migratorio como elemento participante de la dinámica sociodemográfica local, dado que los ODS establecen metas asociadas con la idea de políticas públicas bien gestionadas y de una migración segura, ordenada y regular en el marco de Estados que visibilizan esos flujos y los regulan.
Síntesis estadística migratoria del partido de Lanús
Focalizando en el partido de Lanús, de acuerdo con los datos del Censo 2010, la población era de 459.263 habitantes, de los cuales 33.017 son de origen extranjero, lo que representa un 7,2% de la población total. Este porcentaje supera el promedio provincial, que asimismo es más alto que la media nacional. Esta representatividad migratoria más marcada en el perfil sociodemográfico del partido de Lanús constituye así, un rasgo que describe la dinámica de su población, y reúne a otras jurisdicciones con un porcentaje migratorio superior al promedio, como Lomas de Zamora (8,1), Esteban Echeverría (7,5%) y Quilmes (7,3%). No obstante, resulta preciso señalar que mientras en la Provincia de Buenos se observa un aumento de porcentaje de población migrante entre el 2001 y el 2010 (del 5,5% al 6%), en Lanús la tendencia fue decreciente y se redujo un 0,5% (de 7,7% a 7,2%).
La migración en Lanús presenta una tendencia de feminización, dado que de las 33.017 personas migrantes, 18647 son mujeres y, de éstas, 10261 son oriundas de países limítrofes, con una marcada presencia de mujeres paraguayas: 6903. El segundo grupo mayoritario es el de origen uruguayo (1759 personas), y el tercero es el grupo de mujeres peruanas (1215 personas). En tanto, 14.242 de las personas migrantes fueron registradas como varones, de los cuales 7.990 son oriundos de países limítrofes —con mayoría paraguaya: 5034— y 1318 son de países de América no limítrofes —entre ellos, 1068 son de origen peruano.
Resulta significativo señalar que, si bien en términos nacionales el segundo grupo migratorio mayoritario es el boliviano, en Lanús este lugar está ocupado por la migración uruguaya, seguida por la migración peruana, y en cuarto lugar se halla la migración boliviana. Esto da cuenta de una yuxtaposición de migraciones del Cono Sur de larga data pero que han cesado su afluencia (como la migración uruguaya), con una migración también antigua pero que mantiene su dinamismo (la paraguaya), y un grupo migratorio que se manifestó numeroso y activo en las últimas décadas, como el peruano.
Finalmente, como último dato del Censo referido a población migrante en Lanús, de las 33.017 personas extranjeras en el partido, 32.889 habitan en casas particulares, y de este número 18251 son oriundas de países limítrofes —con mayoría de población paraguaya: 11.937, y uruguaya: 3.163—, en tanto que 2.283 son migrantes peruanos/as.
Los datos presentados nos indican, en líneas generales y como un paneo sintético, que en el municipio de Lanús coexisten flujos migratorios transoceánicos cuyo dinamismo se ha detenido, con flujos migratorios regionales de larga data que siguen en plena actividad, aunque se modifique la composición por origen nacional de los grupos que migran y se instalan en este distrito. De allí que sea importante incidir en la narrativa local que identifica como migrantes a las comunidades europeas que se instalaron en la primera mitad del siglo XX —antes, incluso, de la fundación de Lanús como tal— y sumar activamente en las referencias y en el escenario de actores sociales a los grupos migratorios latinoamericanos, que marcan en buena medida la pauta del perfil migratorio del municipio en la actualidad.
Movilidad humana y Agenda 2030: la mirada puesta en las ciudades
La Agenda 2030 (2015) comprende 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que sintetizan una proyección estratégica de mediano y largo plazo destinada a transformar dinámicas de desigualdad, exclusión y afectación negativa en un sentido multidimensional: social, económico, cultural, político, ambiental, poblacional, etc. Esta planificación fue asumida como compromiso de Estado por los países que conforman la Asamblea General de Naciones Unidas —donde se aprobó el documento de la Agenda el 25 de septiembre de 2015—, y en el ODS 10 sobre reducción de las desigualdades se incluye el propósito de proteger la situación de las personas migrantes y promover su regularización como modo de acceso a derechos (ODS 10, Meta 7). Asimismo, el ODS 11 plantea el desarrollo de ciudades inclusivas y sostenibles y, con ello, pone el foco en el nivel local para mejorar las condiciones de vida y la protección de derechos humanos de toda la población que reside en estos espacios urbanos. Este ODS se vincula con el ODS 16, que se focaliza en la relevancia de construir dinámicas que fortalezcan la paz y la institucionalidad democrática, así también con el 17 que destaca la necesidad de construir alianzas intersectoriales para que el resto de los ODS y las metas de gobierno en general puedan concretarse. Teniendo en cuenta este entramado de la Agenda 2030 como modo de entrada a la discusión entre migración, políticas y gestión local, es preciso destacar que la migración implica trayectorias de movilidad cada vez más urbanas, tanto por la denominada “migración por etapas” desde zonas rurales a urbanas, como por una migración internacional que directamente se instala en ciudades (Portal Mundial de Datos sobre la Migración; OIM, 2018; Nueva Agenda Urbana, 2020; Micolta León, 2005). De acuerdo con estadísticas oficiales de la OIM, se calcula que 1 de cada 5 migrantes internacionales vive en un conjunto de 20 ciudades donde la migración se halla altamente urbanizada, y una de éstas es Buenos Aires (sic)[1]. Este dato se inscribe en la dinámica señalada por UNESCO (2021) según la cual las personas migrantes que se dirigen a destinos altamente urbanizados tienden a elegir ciudades “intermedias” en términos de población y de extensión geográfica. Allí, pareciera que las oportunidades de inserción son mayores pero, a la vez, hay menos experiencia histórica asociada con la migración, lo que las expone a diferentes problemáticas de interacción social (discriminación, prejuicios, desconocimiento de los derechos garantizados por la ley migratoria, etc.).
Debido a estas tendencias de movilidad en niveles municipales, la gestión local de la migración y la consideración de las personas migrantes como población-sujeto de derechos, emerge como un desafío para la formulación e implementación de políticas sociales municipales no específicamente migratorias. Los municipios tienen a su cargo dar respuestas concretas relacionadas con la inclusión y el acceso a derechos, por lo se constituyen como actores estatales cada vez más centrales en la consideración de la migración como un derecho humano (OIM, 2016; Nicolao, 2020). En su conceptualización del federalismo migratorio, Ortega Ramírez (2013) indaga sobre el alcance de la gestión de la migración a través de políticas subnacionales, caracterizando así el margen de autonomía que los gobiernos locales pueden aprovechar para interactuar con las medidas migratorias nacionales. Esas interacciones pueden tener como resultado una mayor restricción en el acceso a derechos y servicios o, por el contrario, generar experiencias de inclusión a pesar de lo estipulado en las normas y políticas de rango superior.
Implementación de los ODS en gobiernos locales de Argentina
En el plano de los municipios, la Agenda 2030 tiene desafíos específicos relativos a su cumplimiento. En el caso de Argentina, la visibilización de esas coyunturas estratégicas motivó que desde el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales[2] (en adelante, CNCPS) se construyera un área de trabajo específica sobre los ODS y su implementación en el nivel municipal[3]. En este marco, el CNCPS monitorea la implementación de la Agenda 2030 en el nivel local, a través de la experiencia de un conjunto de gobiernos municipales que han adherido al cumplimiento de los ODS en sus jurisdicciones.
En septiembre de 2018/2019, el Municipio de Lanús se incorporó al listado de gobiernos locales argentinos que aprobaron la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en el marco de una experiencia de provincialización y localización de la Agenda 2030 establecida por un Convenio Marco de Cooperación entre el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y la Provincia de Buenos Aires (8 de agosto de 2018[4]).
El Tercer Informe Voluntario respecto de los avances de la Agenda 2030 en el país (CNCPS, 2022), indica que la Argentina ha incorporado el tratamiento de la mayor parte de los grupos identificados como en situación de vulnerabilidad, entre los cuales se encuentra la población expuesta a mayores riesgos debido a su estatus migratorio. En consecuencia, es esperable que el abordaje de este grupo social se transversalice en las políticas destinadas al alcance de los ODS en contextos locales, a través de la puesta en práctica de la Meta 10.7 como foco prioritario de la implementación de esta política global.
En el informe citado, el CNCPS describe las tres formas de acompañamiento y seguimiento que se da a los gobiernos locales para la implementación de la Agenda 2030: a) una guía para pequeños gobiernos locales (jurisdicciones de hasta 20 mil habitantes) elaborada por EuroSocial; b) un programa de fortalecimiento técnico de capacidades municipales para municipios de hasta 20 mil habitantes, que debería finalizar con una guía de apoyo para la gestión; c) instancias de capacitación para gestiones locales a través de cursos virtuales y otras dinámicas de construcción de conocimientos para el ámbito público. Tanto Lanús como el resto de los municipios del AMBA tienen una población que supera por mucho los 20 mil habitantes y, a la vez, son espacios de inserción migrante histórica y dinámica —tal como vimos anteriormente—, por lo que resulta una pregunta de esta investigación cómo puede darse el apoyo técnico a estas jurisdicciones populosas donde la presencia migrante es fuerte, pero en las que también suceden dinámicas relativas a la concentración poblacional propias de las “ciudades intermedias” con una intensa urbanización.
A modo de cierre: Múltiples abordajes que confluyen en una propuesta de investigación.
Siguiendo estas premisas generales, la investigación en curso que se comenta en este artículo breve plantea un relevamiento crítico de políticas públicas desde un enfoque estratégico, en el municipio de Lanús, que permita indagar diversas dimensiones interrelacionadas: a) advertir y visibilizar aquellos componentes de la planificación estratégica local (planificación Lanús Visión 2030 (2018) y su Plan antecesor del 2012) donde la consideración de la migración adquiere especial importancia; b) dar seguimiento a las acciones que se desplegaron desde la Unidad de Coordinación del Plan Estratégico Lanús (UCPEL) en relación con lo que se consideraron indicadores de cumplimiento de la Agenda 2030, haciendo foco en la inclusión del eje migratorio; c) identificar puntos de partida viables para incorporar una mirada transversal de la migración en el planeamiento de gobierno local, con la premisa de que existen elementos del relato y el imaginario de la ciudad que “hablan” de la migración sin recuperarla como tal en el sentido pleno de este concepto. En este sentido, la resignificación de la experiencia migratoria como un proceso dinámico y enraizado en la constitución de las sociedades en el nivel municipal permitiría tejer nuevas tramas socioculturales en el marco de la interacción social cotidiana.
En resumen, y teniendo en cuenta que Lanús es uno de los 17 municipios de toda la Argentina que se comprometió específicamente al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (Naciones Unidas, 2015), la inclusión activa y programática de la cuestión migratoria en las iniciativas y planificaciones gubernamentales constituirá un factor de importancia para no dejar a nadie atrás —el lema de la comunidad internacional, que además fue intensificado en el periodo de pandemia— y promover una lucha integral contra las desigualdades sociales y estructurales. De allí que abordar en profundidad la experiencia de un caso municipal cuyo territorio está constituido históricamente por los flujos migratorios regionales, constituye una línea de indagación propicia para extraer buenas prácticas y recomendaciones de revisión para cursos de implementación.
*Laura Gottero es Doctora en Ciencias Sociales y Docente investigadora CONICET-UNLa, sus investigaciones están radicadas en el Instituto de Justicia y Derechos Humanos de nuestra Universidad.
[1]https://www.migrationdataportal.org/es/themes/urbanization-and-migration#tendencias-recientes (última consulta: 27/7/2022). En este dato no se indica si se trata de Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Área Metropolitana de Buenos Aires, o algún otro recorte geográfico sobre Buenos Aires, pero en función de la interconexión cotidiana en el AMBA, esta información sigue siendo útil para reconstruir el escenario de situación.
[2] El Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, en el marco del Gobierno nacional, es un ámbito de articulación de las agencias y dispositivos del Estado que diseñan y desarrollan políticas sociales, con el fin de hacer más eficientes la distribución y uso de los recursos aplicados a esas líneas de acción.
[3] https://www.argentina.gob.ar/politicassociales/ods
[4] https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/convenio_de_cooperacion_bsas.pdf (acceso el 13/7/2022).
Bibliografía
Fraser, N. (2015) Fortunas del feminismo. Traficantes de Sueños. Madrid.
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Argentina (2022) Tercer Informe Voluntario Nacional sobre la implementación y seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 en la Argentina. CNCPS. Buenos Aires.
Organización de las Naciones Unidas (2015) Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. ONU. Ginebra.
Centro Internacional para la Promoción de los Derechos Humanos (CIPDH). (2018). ODS y Ciudades. Movilidad humana internacional. Guía práctica para gobiernos locales de América Latina y el Caribe. CIPDH. Buenos Aires.
Matus, C. (2014). Planificar para gobernar: el método PES. Caracas: Fundación CiGob.
Micolta León, A. (2005) Teorías y conceptos asociados al estudio de las migraciones internacionales. Trabajo Social (Universidad Nacional de Colombia), N° 7, pp. 59-76.
Municipio de Lanús (2012) Plan Estratégico Urbano Territorial del Municipio de Lanús. Municipio de Lanús. Lanús.
Nicolao, J. (2020) El rol de los gobiernos locales en las investigaciones migratorias en Argentina. Si Somos Americanos, Vol. 20, N° 1, http://dx.doi.org/10.4067/S0719-09482020000100152
ONU-Hábitat (2020) Nueva Agenda Urbana. ONU. Nairobi.
Organización de los Estados Americanos (2015) Indicadores de progreso para la medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador. OEA. Washington:
Organización Internacional para las Migraciones (s/f) Portal Mundial de Datos sobre la Migración. Dirección URL: https://www.migrationdataportal.org/
Organización Internacional para las Migraciones (2018) La migración en la Agenda 2030: guía para profesionales. OIM. Ginebra. Dirección URL: https://publications.iom.int/es/books/la-migracion-en-la-agenda-2030-guia-para-profesionales
Organización Internacional para las Migraciones (2016) Indicadores de Gobernanza de la Migración a nivel local. Dirección URL: https://www.migrationdataportal.org/es/overviews/mgi/local-mgi (fecha de consulta: 13/4/2023).
Ortega Ramírez, A. S. (2013) Federalismo migratorio en México: Las oficinas estatales de atención a migrantes en un modelo comparativo nacional. Migraciones Internacionales, Vol. 7, Núm. Especial 1, pp. 101-130.
Pautassi, L. (2010) “Indicadores en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Más allá de la medición” En Abramovich, V. y Pautassi, L. (comp.) La medición de derechos en las políticas sociales. Editores del Puerto. Buenos Aires. UCPEL (2018) Lanús Visión 2030. Municipio de Lanús, Lanús.
